中越跨境劳务合作的实践与探索——以广西防城港市、崇左市为例

□ 初 阳，陈 雷，秦永芳

（1.初 阳，中国国际工程咨询公司，北京 100048；2.陈 雷，广西防城港市人民政府，防城港 538001；3.秦永芳，广西防城港市贸促会，防城港 538001）

中国和越南两国边境地区文化相似、风俗相近、交通相连，边民来往频繁。由于经济发展阶段和资源禀赋不同，越南劳动力供给充足，人工成本不到我国的一半。在“周边是首要”外交理念和中央加快沿边开发开放步伐的大背景下，广西沿边地区“坚持打开国门搞建设”，探索开展中越跨境劳务合作，创新和加强越南边民入境务工管理，对“非法就业”疏堵结合，充分利用越南“劳动力红利”发展边境产业，有力地促进了睦邻安邻富邻和兴边富民。

一、跨境劳务合作的若干国际实践

世界上任何国家的劳动力市场都不可能完全放开，任由外国劳动力涌入；任何国家想要重点引进的都是高端人才，对于低端劳动力的流入都是有限制的，但是在边境地区情况则有所不同。美国和墨西哥边境的客户工业区就是有力的例证。从20世纪70年代开始，美国在边境地区陆续设立了若干客户工业区，支持企业投资建厂，利用墨西哥廉价劳动力，既降低生产成本，又缓解非法移民潮的压力。墨西哥边境城市居民可以申请一种10年有效的特殊赴美签证，签证持有者可在3天内往返美国境内30英里的范围［1］。美国政府特别是美国南方与墨西哥接壤的州政府认为客户工业区不仅促进了墨西哥北方的经济发展，而且也为美国南方的贸易和经济发展作出了贡献，促进了边境安全和稳定。

日本近年来人口老龄化、少子化趋势愈发严峻，人口已连续7年减少。劳动力的严重短缺已经影响到社会正常运转，目前除了引进外国劳动力别无他法。2018年6月，日本政府发布《经济财政运营及改革的基本方针》，计划在2025年前增加50万以上的外国劳动者进入日本。日本首相安倍晋三表示：“这项方针和移民政策本质上是不同的，只是在眼下不得不尽快创建新的‘在留资格’，以接受有一定专业技能，能够即刻进入工作岗位的外国人才。”［2］此次增加在留资格的是农业、介护、建设、住宿、造船等5个劳动力严重缺乏的行业。日本实施的技能实习签证，不是工作签证，是技术学员的身份。持“技能实习”签证进入的外国人，在5年签证期满后如果日语和专业技能达到行业的规定和要求，可以再次续签5年签证，甚至可能被日本公司雇用，成为正式员工。

欧盟所有成员国2014年就已经基本实现劳动力市场的相互开放［3］。“欧盟公民可以在其他欧盟国家找工作，不需要另外申请工作许可；在当地国家合法居住；享受与当地公民同等待遇的工作条件、社会福利以及税务优惠等；特定的医疗和社会保障福利也可跟随欧盟公民在各成员国之间互相调动；受雇员工的家属同样可以随之一起自由迁徙。欧盟公民享有在欧盟成员国的领土内自由迁移和居住的权利，无需任何护照盖章。其家庭成员，即使他们是非欧盟公民，也享有同样的居住权。”［4］欧盟劳动力市场的一体化和自由流动，优化了劳动力资源配置，降低失业率，增强企业竞争力，促进了经济的持续发展。

韩国引进外国劳动力的政策经历过三次重大调整。“1994年，韩国实施‘产业研修生制’，规定外籍劳务人员引进限于劳动力缺乏的制造业、建筑业、近海渔业、农业、近海商船等3D工种。”［5］2642004年8月，韩国正式实施雇佣许可制，对“外籍劳工的选派程序、派遣和接收、最低工资标准、保证保险和事后管理都做了明确规定”［5］265。但是，雇佣许可制引进外籍劳工手续繁琐，办理时间长，收费较高。目前，韩国引进外国劳动力政策又进行重大调整，开始积极接受外国移民，制定了2018—2022年“外国人政策基本计划”，放宽外国留学生就业限制，放宽入籍限制，设立外国人社会融合基金，试图通过移民经济，为韩国经济增长注入新的活力。韩国政府实施评分移民制度，并引入就业签证评分制度，“根据评分情况决定是否给予外国人长期居留资格，或永久居住权。政府通过引入就业签证评分制度，构建起“就业—居住—永居”的梯次签证体系，以引导外国人定居韩国，并积极吸引优秀人才。”［6］

二、中越开展跨境劳务合作的现实意义

中越开展跨境劳务合作是两国互利共赢、优势互补的务实举措，对于扩大中越经贸合作、推进沿边地区开发开放、维护边境地区和谐稳定等都具有十分重要的意义。

（一）巩固和发展中越两国睦邻友好关系的需要

“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”。中越两国交往中人民之间的相互理解与沟通十分重要。跨境劳务合作作为民间交往的重要方式，与普通民众的切身利益密切相关，是增加信任、消除对方疑虑的重要途径。中越两国工人同吃同住同劳动，相互帮助、相互配合，必然会加深相互理解，增进情感交流，促进民心相通。通过跨境劳务合作，两国边境市县实现了高频率的常态化、机制化人员往来，厚植民间情感资本。并且，劳务领域的合作会逐步外溢，进一步促进贸易、投资、旅游等领域的合作，不断增强中越两国政治互信。

（二）有效管控“三非”，确保边境和谐稳定的需要

广西边境地区“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）越南人问题居全国之首，且有愈演愈烈之势。据统计，2013—2016年广西“三非”越南人以每年约20%的速度递增［7］，2017年查获遣返“三非”越南人1.7万多人［8］。粗略估算，在我国非法就业的越南劳工总数超过10万人，给社会治安和边境线管控造成很大压力。广西公安边防部门每年消耗大量的警力、时间和经费用来查获遣返“三非”越南人，但是由于中越陆地边界线上没有天然屏障，越南人只需步行几分钟就可以进入中国，经常是刚遣返一批又有另一批非法入境，公安边防部门疲于应付，徒劳无功。同时，“打黑工”的越南边民不敢合法地维护自身权益，受到不公正或非法待遇后，倾向于采取极端或非法手段对抗，容易引发国际纠纷。如何将“非法就业”的压力转变为“劳动力红利”，将这种无序状态转变为有序管理，是摆在沿边地区政府面前一个重要而紧迫的现实问题。

（三）缓解和降低企业用工压力和成本，加快沿边产业发展的需要

随着我国人口红利迅速衰减和劳动力成本持续攀升，广西沿边地区“招工难”“用工贵”问题日益突出，已成为当地招商引资和经济发展的瓶颈。而越南现有人口约9000万，就业人口约5500万［9］，劳动力过剩，就业竞争非常激烈。2017年越南工人月均收入约相当于人民币1500元，同期我国农民工月均收入3485元［10］，广西区内农民工月均收入3237元［11］。据调查，在广西崇左市、防城港市，越南普工的月工资为2200—2400元（人民币，下同），由于不能参加我国社会保险，所以雇佣越南工人没有“五险一金”支出，仅缴纳少量商业保险费。根据调查数据测算，“一个雇佣100个越南工人的企业每年可以节约综合人工成本130万—150万元，这对劳动密集型生产企业有非常大的吸引力”［12］。而且，越南工人普遍吃苦耐劳，对苦累脏活从不挑剔，受到用工单位的普遍欢迎。当前，我国东部地区劳动密集型产业进行国际梯度转移的趋势越来越明显，与其让这些产业转移到我国周边的东南亚国家，还不如利用邻国的廉价劳动力把它们留在我国沿边地区。这不仅可规避境外建厂的多重风险，而且能源、交通等基础设施和上下游产业配套也比东南亚国家更为完善，还可以把产值、税收、财富留在我国沿边地区，加快边民致富奔小康。越南对推进中越跨境劳务合作也非常积极。一方面，越南边民非常愿意来中国务工，因为这样可以显著提高自身收入和家庭生活水平，又能获取生产经验、知识技能等，提升其以后在国内的就业竞争力；另一方面，越南政府多次表达开展劳务合作的意愿，因为劳务输出不仅缓解了就业压力，而且为越南赚回稀缺的外汇，弥补中越贸易逆差，还为越南培养熟练产业工人、企业管理等各类人才，助力其本国工业发展。

三、中越跨境劳务合作的创新实践

广西防城港市、崇左市等沿边市县，按照“先纳入、后管理、再完善”的原则，在指定区域、选择符合条件的用工单位，在入境合法、停留合法、管理规范的前提下，一定规模地使用越南劳工，密切广西与越南边境四省的经贸合作关系，吸引我国东部地区产业转移。广西中越跨境劳务合作的主要做法和取得的成效可以概括为以下几个方面。

（一）采取“四证一登记”办法，规范引进越南边民入境务工

“四证”是指无违法犯罪记录的越南边民需持《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》（俗称《边民证》）等合法有效证件到广西市级人力资源社会保障部门办理《境外边民入境务工证》，取得合法务工资格；到广西公安出入境管理部门办理有效期为6个月的《广西边境地区外国人临时居留证》，获得合法居留、停留许可，可以多次往返，到期可续期2次，每次3个月。边境地区符合条件的用工单位要向广西市级人力资源社会保障部门申请《聘用境外边民用工证》，劳务中介机构申请《境外边民劳务服务经营证》，获得批准后方可聘用越南边民，并需与越南边民签订正规劳动合同，确保其劳动权益。“一登记”是指越南边民合法入境后，用工单位或劳务中介机构要在24小时内到居住地派出所办理临时住宿登记，负责越南入境务工人员的工作、生活、安全等各方面的管理。停留期满、与用工单位解除劳务协议、越南工人离开居住地，以及发生其他异常情况的，应在48小时以内向公安边防部门或居住地派出所报告。

（二）通过“两险一中心”，为越南边民入境务工提供服务和保障

“两险”是指为保障越南工人权益，降低风险，用工单位必须为越南工人每人购买一份意外伤害和工伤商业保险。目前保额是17.5万元，保费分一年期170元，半年期102元，或按月缴纳26元。“一中心”是指境外边民务工管理服务中心，它由公安、人力资源社会保障、检验检疫等部门以及翻译、律师、保险公司、劳务公司、劳务信息平台等联合进驻，统筹协调公安、边防、检验检疫和外事等部门，核发各类必要证件，办理意外伤害和工伤商业保险，提供政策咨询、劳动力供需衔接、纠纷调解等多种服务。目前，广西崇左市已经在市本级和边境县（市、区）设立了4个境外边民务工管理服务中心；广西防城港市已经设立了市本级和东兴市2个“一站式”跨境劳务管理服务中心。

（三）建立“五个一”境外边民入境务工管理信息系统

该系统按照“一个系统、一套材料、一次申请、一并办结、多证合一”的原则，实现了申请、体检、审核、签证一体化，最后仅需办理《外国人停留证》一个证件，其他都在系统中完成。每天可满足1000人办理务工停留手续。同时，系统对人员信息进行检索、分类、整理，并实现人社、公安、检验检疫、武警边防资源信息共享。

（四）搭建中越跨境劳务合作“点对点”沟通协商机制

广西利用自治区党委书记与越南北方四省党委书记新春会晤、广西与越南北方四省联合工作委员会两个机制，大力推进中越跨境劳务合作。2016年，广西自治区党委书记与越南边境四省党委书记举行会谈，达成共同推动跨境劳务合作的共识。2017年，广西崇左、防城港、百色3个边境市分别与越南广宁、谅山、高平、河江边境4省的劳动荣军与社会厅签署了《关于开展中越跨境劳务合作的协议》，中越跨境劳务合作机制正式建立。目前，双方已经建立了省市县三级政府、劳务主管部门和外事部门的常态化联络机制，制定了相关管理办法，加强了管理部门的沟通与交流的便捷性，根据实际情况定期或不定期召开会议，协商解决跨境劳务管理中出现的有关问题。

四、进一步开展中越跨境劳务合作的政策建议

由于一些技术性和制度性的原因，中越跨境劳务合作还面临着众多问题和挑战，但其合作的空间与潜力是巨大的。

（一）探索制度创新，制定完善跨境劳务合作相关法律法规和政策体系

我国外国人就业立法严重滞后，只有1996年制定实施的《外国人在中国就业管理规定》。该《规定》第6条要求“用工单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位”［13］40；第34条要求“禁止个体经济组织和公民个人聘用外国人”［13］47。二十多年来外国人在中国就业的形势发生了巨大变化，该规定已经难以适应目前的实际情况。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确强调：“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”［14］。建议国家有关部门根据中央精神，大胆探索，提高立法层级，加快立法进程，尽快出台《外国人在中国工作管理条例》，着重解决管理体制、管理手段、许可准入、评价标准和服务保障等方面的问题，明确允许我国边境地区引进毗邻国家的一般劳务人员。新的《中华人民共和国出境入境管理法》规定“经国务院批准，同毗邻国家接壤的省、自治区可以根据中国与有关国家签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，对两国边境接壤地区的居民往来作出规定”［15］。建议根据这条规定尽快出台《广西壮族自治区中越边境地区居民出境入境管理办法》，对越南边民入境务工给予支持，简化越南边民在沿边地区居留、务工的流程和手续，明确授权市级公安出入境管理部门办理《广西边境地区外国人临时居留证》，有效期6个月，可多次往返，可续期两次，每次3个月。

（二）探索设立边境劳务合作试验区

可以借鉴自由贸易试验区、自由贸易港的做法，探索将中越跨境劳务的入境控制线后撤，在边境地区形成“一线”（国境线）逐步放开，“二线”（边境线，即边境地区与非边境地区的界线）安全高效管住，实现试验区内跨境劳动力相对自由、高效、有序流动。采用面部识别、位置追踪、大数据等高科技新手段，结合边境线、边境检查站等物理关口，使二线监管与一线监管密切衔接，监管信息同步共享，实现跨境务工人员的“智慧监管”。这样既从源头上化解了越南边民非法入境务工的管控难题，将其限制在边境劳务合作试验区内，又有利于吸纳越南劳动力，满足当前广西沿边地区产业和经济发展对劳动力的巨大需求。

（三）探索“打防控疏”并举，应对“非法就业”

“非法就业”问题的根源是经济利益的驱动，要从根本上解决这一问题既要防控又要疏导，两手抓、两手都要硬。要广泛进行政策宣传和法制教育，提高边民的守法意识和警惕性，发动边民群众积极参与防控和打击“三非”活动，自觉做到不引带、不运送、不容留、不藏匿、不雇佣“三非”越南籍人员。要做到“以专群力量为基础，以信息科技为支撑，以区域联防、整体联动为抓手，深度融合边境人防、物防、技防措施，不断健全边境防控体系”［16］。各部门要密切协同，切实履行职责，强化对非法就业的越南籍人员、非法聘用越南籍人员的企业、介绍越南籍人员非法就业，以及将越南籍人员介绍到试点以外地区非法就业的中介机构和个人的打击惩处力度，为进一步深化中越跨境劳务合作试点工作创造良好环境。在边境地区从事砍甘蔗、搬运等灵活务工的越南边民，具有时间短、季节性强、流动性强的特点，可由用工主体向当地村委会或居委会备案，村委会或居委会再上报管理服务中心，将其纳入到境外边民入境务工管理信息共享网络，实现管理、监控和服务的全覆盖［17］。

（四）探索建立中越跨境劳务市场

目前广西边境地区企业难以及时招聘到所需数量、质量的越南边民，而越南劳工急于寻找就业机会，导致跨境流动的盲目性。因此，要培育和发展一批专业化跨境劳务中介机构，加强同越南劳动中介机构对接合作，负责收集企业用工需求、越南劳工供给信息，并通过现代科技手段及时广泛对外发布，提供代办证件和手续、劳务派遣、教育培训等服务。要延伸当前境外边民务工管理服务中心职能，建立中越跨境劳务合作信息与管理服务平台。一方面，该平台要实现中越边境劳动力供求信息的即时更新、公开共享，宣传跨境劳务法律法规、政策程序、非法就业危害等，引导越南边民跨境合理、有序流动；另一方面，改平台要实现海关、边防、商务、检验检疫、保险、用人单位等相关部门信息的集成联动与共享，对跨境越南籍劳工的数量、文化水平、就业去向、保险购买、证件类型等信息，进行分析、监控和预测，从而形成网上的统一国际劳动力市场，提高企业雇佣越南籍边民的公开性、透明性，提升合法雇用效率，压缩非法用工空间。

（五）探索“培训+就业”的越南籍劳动力输入新方案

广西边境县市的职业技术学院或者职业高中，可以面向越南适龄青年直接招生，学制一年或两年，学费杂费尽可能减免。入学之初，进行2—3个星期的集中培训学习，主要学习简单日常汉语、安全生产基本知识、职业技能和跨境劳务合作的管理政策等，努力克服越南边民文化程度较低、语言不通所导致的沟通不畅、认知不足、不适应用人单位需求等问题。随后，广西沿边地区的企业可以就近与这些技校和职高合作，安排所需的越南籍青年进行实习或直接就业，在同一企业内部实行“同工同酬”。在实习或就业期间，采取每周工作5天、培训1天的“5+1”模式。居留、停留许可到期后，及时回国，不非法滞留，以免影响边境社会安全稳定。