试论党内法规实施后评估的程序设计

□ 王建芹，肖寓方

（中国政法大学，北京 100088）

2017年10月党的十九大报告提出，要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。与此相对应，2018年2月中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，预期到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。这一重要举措表明了中国共产党对党内法规制度体系建设之全面性、完备性的要求进一步提高。党内法规实施后评估制度作为“提升党内法规制定质量和促进党内法规与党建实践密切结合的‘试金石’与‘粘合剂’”［1］13，是建立健全党内法规制度体系的一个十分重要的环节，是确保党内法规真正发挥实践效果的重要举措，必须受到重视。

一、党内法规实施后评估程序的意义

（一）党内法规实施后评估是党内法规制度体系构建中的重要环节

党的十九大报告强调指出，必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设。通过建立健全党内法规制度体系管党治党，是落实全面从严治党的根本路径。科学立规是构建完善的党内法规制度体系最基本的要求，同时也是严格执规和全面守规的前提和基础［2］。只有党内法规制度立得住、行得通、管得了，才能为党的建设提供坚实的硬件保障。

制度建设永远在路上，党内法规的建设同样不可能一劳永逸，要使其具有长久的生命力，必须对党内法规的制定和执行进行系统性、机制性监督，这一监督机制是由备案、评估、清理等制度组成的复合型体系［3］13。据此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称“《五年规划纲要（2013—2017年）》”）强调，要积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。科学系统地对已经实施的党内法规进行评估旨在检测实施的效果，有利于评估法规的质量，检视法规文本是否存在问题，并根据实施的情况提出相应的完善方案［1］19。这一过程可以对党内法规的实效做出客观评价，应当将其作为启动党内法规废除、修改、重新修订的前置程序，令其推动党内法规的准确修改和及时废止，从而提高党内法规的质量，促进党内法规制度体系的不断更新与优化。

（二）规范的党内法规实施后评估程序是评估制度落地的重要保障

制度的生命力在于实施，党内法规实施后评估制度的落地才能实现评估制度的价值。而制度的实施不是一个随意单一的过程，而是“由许多环节、步骤所组成的行为系统”［4］167，需要一定的顺序、方式和手续。缺乏科学合理、客观高效的过程设计，制度在实践中就容易流为“镜中月”“水中花”。党内法规实施后评估的程序是关于党内法规实施后评估制度在实践中具体运行的方式、步骤、顺序和时限等具体规定。需要注意的是，不同的党内法规之间必然会存在差异，如果党内法规实施后评估程序具体到只能评估一部特定的党内法规，那么这个程序在完成了某一个案的评估后便失去了作用，无法达到构建评估制度的目的。为实现具体与普遍性的最佳平衡，党内法规实施后评估程序应当是一个至少包括准备、实施、完成三个阶段在内，适合各类党内法规的评估步骤、时间顺序、方法组成的通用框架。规范的评估程序可以反复适用，从而保障党内法规实施后评估成为可持续的常态化工作，而且还能确保评估工作有序高效进行。只有规范、完整地设计党内法规实施后评估程序，在评估活动实施时才能有规可依、有序可循，党内法规实施后评估制度才能真正具有实践生命力。

（三）地方探索党内法规实施后评估程序为全面落实评估制度起到积极推动作用

《五年规划纲要（2013—2017年）》虽然在原则上提出了积极开展党内法规实施后评估工作，但由于具体制度规范的缺失，使得当前党内法规实施后评估工作在操作上依据不足。目前，直接涉及评估工作的党内法规依据仅有《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第三十二条，该条规定了具有开展评估这一职权的主体是党内法规制定机关、起草部门和单位，评估的内容是党内法规执行情况及实施效果等原则性规定，具体的评估程序、评估标准等尚未加以规范。近年来，一些地方党委对党内法规实施后评估工作进行了积极的探索。其中，2017年11月，中共福建省委办公厅和福建师范大学合作建立了全国首家党内法规制度实施评估专业机构——福建省党内法规实施评估中心，中心的主要任务是在中共福建省委的直接领导下，对福建省党内法规和规范性文件进行实施后评估和清理，为党内法规和规范性文件的立、改、废、释提供服务［5］。2018年1月，中共四川省委办公厅印发《省委党内法规实施评估办法（试行）》（以下简称《评估办法》），明确了四川省委党内法规的评估程序：“在开展省委党内法规评估工作时，应首先成立评估小组。除相关专业人员外，还可根据需要，邀请相关专家学者、党代表、基层党员干部和群众参与评估工作。评估小组应制定评估方案，采用问卷调查、实地考察、召开座谈会、专家论证、案例分析等方式开展调查研究。在进行评估分析后，形成实事求是、有参考价值的评估报告。评估完成后，对经评估认定为需要修改的省委党内法规，由牵头执行单位按照党内法规制定程序提出修改草案，经省委审议批准后发布。对经评估认定为应当废止的省委党内法规，纳入清理范围并及时废止，特别重大事项亟须暂缓执行或者废止的提请省委常委会会议审议。对经评估认定为需要进一步明确条款具体含义或者适用范围的省委党内法规，由牵头执行单位会同有关单位提出解释建议，经省委审定后予以发布”［6］。

自《五年规划纲要（2013—2017年）》要求积极开展评估工作以来，由于规范的缺位，地方在党内法规实施后评估上的进展缓慢。福建省党内法规实施评估中心的成立标志着在评估工作的实施主体上引入了第三方专业机构，为党内法规实施后评估程序的专业性、科学性提供了保障。中共四川省委印发的《评估办法》将评估工作的程序主要设计为评估启动、方案制定、实际调查、形成评估报告、评估后回应五个部分，为评估制度的落地提供规范依据，为开展评估工作的具体程序做出指导。在各省、直辖市、自治区大多未制定具体的评估办法的现状下，上述两省的工作是地方在党内法规实施后评估程序设计上的重要尝试与探索，为地方的党内法规实施后评估工作迈出了第一步。其中，《评估办法》中规定的评估程序规范，不仅为四川省委党内法规的评估工作提供指引，还为各地的评估工作起到了积极的示范作用。诚然，作为首次将党内法规实施后评估程序成文化的评估办法，在评估程序上尚有不够清晰的部分，但通过今后实践的检验，所收获的反馈与改进也将成为全面推进党内法规实施后评估制度建设的宝贵经验，为制度的全面落实起到积极的作用。

二、党内法规实施后评估程序设计的宏观指导

党内法规实施后评估的程序规范关系到评估制度的实践效果，也是评估能否达到预期目标的关键。鉴于党内法规实施后评估程序的现状，对评估程序必须加以规范，规范的评估程序一方面有利于保证评估结果的客观公正，另一方面也有利于降低人力、时间等方面的成本。这就要求在党内法规实施后评估的程序设计加强宏观指导，在这一意义上的侧重点就是党内法规实施后评估程序需要遵循的基本原则。与立法后评估程序原则的概念类似，党内法规实施后评估程序的基本原则是指贯穿于整个实施后评估程序规范中，反映党内法规实施后评估活动客观规律和基本要求，对党内法规实施后评估程序的设计有普遍指导意义的规则体系［4］169。也就是说，在党内法规实施后评估程序规范的制定中应当始终遵循一定的客观规律与要求，每一项程序规范都离不开这些原则的宏观指导。这些原则分别是民主参与原则、公开性原则、合法性原则、科学性原则和参照性原则。

（一）民主参与原则

党内法规实施后评估程序应当充分保障党内民主参与。“现代意义的政党是代议制民主的产物，而由于党员人数众多，政党本身通常也是以代议制的形式来运转”［7］。在党的活动实践中，许多影响重大的决议均是由党代会作出，而不是全体党员公投决定。这样的“代议”制度下可能产生的一个负面结果是少数人的决议无法反映全党的意志甚至会与之相悖，所以必须通过民主参与加以平衡。党内法规作为政党自治的基本载体，应当体现党的“整体意志”，获得党员的认同，故评估党内法规是否执行得当、实施效果是否良好，其评估程序的设计也应当需要党内民主参与。保障党内法规实施后评估程序中的党内民主参与，是坚持党员主体地位和践行党内民主的必然要求，也是保障党员参与权的重要手段。落实到具体程序规范中，一是应当准许、鼓励普通党员在评估程序中提出自己的意见看法，尤其是关系到党员的权利义务的党内法规，更需要重视条文的实施对象——普通党员的声音；二是应当确保党员提出的意见建议能有效地传达到评估主体，并且能够被真实地纳入实质考虑范围，而不仅仅是“走过场”。

党内法规实施后评估程序还应当提供群众民主参与互动的机会。在党内法规的制定程序中，涉及群众切身利益、关乎党的建设的党内法规草案，应充分听取群众意见［3］10。同样地，作为党内法规监督机制中的重要制度，党内法规实施后评估中也应当在必要的时候充分听取党外人民群众的意见。虽然党内法规的直接效力仅限于党内，但其辐射效应深刻影响着国家治理的效果，所以涉及到人民群众的切身利益和关乎党的建设的党内法规必然需要征询人民的意见。

基于党内法规的内部约束力和外溢效应，在评估程序中注重党内和党外民主参与，应成为评估程序设计的基本原则之一。

（二）公开性原则

党内法规实施后评估制度作为党内法规监督机制的重要组成部分，其自身也需要受到外界的监督。根据《制定条例》的规定，具有开展评估这一职权的主体是党内法规制定机关、起草部门和单位，在这样一个“自订自评”的制度中，如果其程序是在不公开的状态下运行的，那么评估的实施者则可能会为了自身的利益进行所谓的“暗箱操作”。因此，只有坚持程序公开，让党员和有切身利益关联的群众知悉党内法规实施后评估程序的每一步，对评估情况有充分的了解，才能督促评估者依法依规依纪进行评估。

程序公开是保障民主参与的必要手段，在评估实践中贯彻民主参与离不开程序公开的保障。程序不公开不透明，党员就无从得知评估是如何进行的，也无法知晓提出的意见建议是否有效传达到评估职权主体，不知道意见建议是否被真实地纳入评估工作的考量范围。这样党员、群众的民主参与积极性就会受到打击，对民主参与及评估效果造成负面影响。

与此同时，程序公开有利于培养党员的法治意识。通过程序公开，使参与者了解党内法规的依法治理原则，在实践中学习与认识依法依规治党的重要意义。

（三）合法性原则

党内法规实施后评估程序设计要求遵循合法性原则，这里的合法性不仅指符合国家法律法规，而且还要求符合党内法规的规定。

宪法第五条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章也明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党的建设和党的工作都没有超越宪法法律的特权，所以，党内法规实施后评估程序应当且必须符合宪法和国家法律的规定。从党内规范角度来看，评估程序既是党内法规实施后评估制度的一个部分，又是党内法规制度体系中的一颗“螺丝钉”，需要符合党内法规的规定。

（四）科学性原则

党内法规的实施后评估实质上是效益评估和跟踪评估，强调的维度主要在党内法规的操作性、执行性、实效性和存在的问题。为了减小误差，使评估结果更准确，需要科学地设计程序中的各个步骤。一方面，对于党内法规的执行性、实施效果及存在的问题，党员作为党内法规所规范的对象最具发言权，所以在科学设计评估程序时一定要确保党员参与达到合理的比例。另一方面，效益评估对程序设计的技术有一定要求，需要科学运用到统计学、经济学等专业技术，对此可以吸收立法评估程序的经验与技术，邀请具有专门知识的人员参与。

（五）参照性原则

立足我国政治现实，党内法规因党在国家政治中的绝对领导作用而有了超越普通社会规范的功能与约束力。党内法规虽然不是严格意义上的国家法律，但因其“政治影响”的外溢效应，它在一定程度上实质性地规制着政府的行政，具有极强的“法属性”和“法功能”，从而成为极具特色的“本土法规范”［8］。同时，立法后评估制度与党内法规实施后评估制度的重心也一致，都是评估立法／党内法规的实施情况与效果。所以，在党内法规实施后评估的程序设计上可以适当参考立法后评估制度程序。

立法后评估工作在我国已经比较成熟，对于法律法规的评估趋于常态化，实践经验丰富。根据我国党内法规实施后评估现状可以了解到，党内法规实施后评估的制度供给本身是有缺失的，而且在评估工作上的进展十分缓慢，各地仍然处于“摸着石头过河”或者观望的状态。因此，在建设党内法规实施后评估制度过程中，参考与学习立法后评估制度，特别是地方立法后评估已经积累的实践经验，对于刚刚起步的党内法规实施后评估制度的发展与完善，具有很强的借鉴意义。在没有完备的法规指引及成熟的范例参考的情况下，参照和借鉴国家立法后评估程序是必要且可行的。

三、党内法规实施后评估程序设计的具体措施

（一）党内法规实施后评估程序的设计框架

1.党内法规实施后评估程序的三个阶段

在理论和实践中，对于立法评估的程序的阶段设计一般有两种观点。其一是将立法后评估分为准备阶段、实施阶段和评估报告形成三个阶段，以此方法划分的多见于地方立法后评估实践，如《厦门市规章立法后评估办法》《广东省政府规章立法后评估规定》等。另有学者将立法后评估的基本程序分为启动和准备、评估方案实施和结果运用／评估报告的回应三个阶段［9］28。两种观点的关键差别在于是否将评估结果运用／评估报告的回应纳入评估程序。地方的规定中将回应单独列于评估程序之外，其合理性在于评估程序本身是一个对被评估的法律法规没有任何约束力的程序，只作技术性的评价——根据地方立法后评估实践的这一本质特性，评估程序在得出完整的评估报告之时结束。在这一观点下，对评估结果的回应对立法是有拘束力的，自然不应当置于评估程序之内，而将回应作为评估程序最后一个步骤的支持理由，则是评估制度的宗旨使然。立法评估的宗旨在于提升立法质量，对评估报告的回应是将评估工作与“立、改、废”进行衔接的关键环节。“从某种意义上说，评估报告仅仅是反映了法律、法规实施中的问题，为法律、法规的修改、废止和重新制定，为执法机关加强和改进执法措施提供了潜在的可能性，将这个可能性转化成现实的重要阶段就是立法后评估报告的回应机制”［4］192。如果在程序中将这一阶段除去，程序就无法体现立法评估的宗旨和意义，就不能被认为是一个完整的程序。

党内法规实施后评估程序的考量与立法评估非常相似，我们认为应当将对评估报告的回应列入党内法规实施后评估程序的最后一步。因此，党内法规实施后评估程序可以分为三个阶段，分别是启动与准备阶段、实施阶段、报告与回应阶段。

（1）启动与准备阶段

在首个阶段的程序设计上，最需要注意的有两个地方：一是启动的时间与主体。在党内法规生效实施后，应当在何时启动评估程序，直接关系到能否得出全面且科学的评估数据。时间过短会导致党内法规在实施中可能出现的问题尚未暴露，过长则可能造成问题已经产生较严重的负面影响，皆不利于党内法规的发展。确定评估程序启动时间的棘手之处在于由于缺乏评估实例，目前无法确定“合理”启动的具体时间节点，有待实践的探索。另外，除了定期评估外，不定期评估也是应当考虑的问题。除了启动时间以外，党内法规实施评估程序的启动主体也应当在启动前确定。现有的党内法规规定了评估的主体是党内法规制定机关、起草部门和单位，但是启动主体是否与评估主体一致、启动主体与评估程序的关系是监督还是参与，都没有明确的规定。启动主体问题研究的意义在于探索评估程序应当是单一触发机制还是多重触发机制。多重触发可以包括由执行部门反馈启动、由党员或群众申请启动、上位党规变动引起自然启动等，在此触发机制下，启动的主体与时间具有联动关系。这类根据情况和形势变化下所启动的评估也被称为不定期评估，在立法评估中已经受到非常广泛的运用［9］29。

第二个需要注意的是评估方案的制定，这不仅是准备阶段的重要工作，更是党内法规实施后评估程序的核心。合理制定评估方案不仅是程序要求，更是构建实施后评估制度的重要实体要求。评估方案是评估制度各大重要议题的综合体现，涉及到的问题有评估目的的阐明、评估内容的界定、评估标准的确定、评估方法的选择等，要解决评估工作是什么、为什么、怎么办等问题，同时还需要规划好评估实施过程的每个步骤、评估的后勤保障等。

（2）实施阶段

党内法规实施后评估程序的实施阶段主要开展的工作是评估方案的落实，即根据方案的指导来收集待评估的党内法规在实施前后的信息，得到党内法规实施的基本情况，并对收集到的原始数据与信息资料进行初步分析，得出初步的结论。在信息收集过程中，需要注意信息来源的广度、深度，同时要注意信息来源的可靠性和完整性［4］189。这不仅对评估方案提出了较为严格的要求，也对信息收集者的收集能力、鉴别筛选能力提出了高要求。

评估的结果是由分析得出的，所以对收集到的数据信息进行分析需要审慎考量。根据立法后评估的经验，分析的过程既可能是委托第三方专业评估机构来进行，也可能由原制定机构、起草部门或单位及其设立的下属机构直接进行［10］。实践中，福建省已经率先由省委与高校建立了专业的党内法规评估中心，这一“共建”机构是第三方机构与原制定起草机构评估的折衷，既可以吸取专业机构的专业知识与专门技术进行科学分析，也可以结合制定者的原意来分析实践效果，是一项有益的尝试。在分析时，也应当充分运用统计学工具、定性与定量结合等方法对信息进行“深度加工”，得出较为初级的有效反映普遍情况的分析结论。

（3）报告与回应阶段

评估的初步分析结论不是评估结果的最终呈现形式，还需要整理撰写出评估报告。一份完整的评估报告必须是评估工作的全面体现，要包括“评估目的、评估程序、评估标准、评估依据、评估结论以及评估结果分析等基本情况”［4］191。评估报告最精华的部分是对党内法规执行情况的总结、党内法规实施中发现的问题和党内法规的各项成本与效益的衡量，在撰写时一定要客观准确描述。

对于完成的评估报告，还需要考虑是否公开。由于涉及党员利益，所以有必要在党内公开；对关切群众利益的党内法规，其评估报告也有必要向民众公开。其中的例外则是涉及党的秘密时不宜公开，但“党的秘密”范围需要进行严格限制，否则可能成为拒绝公开评估报告的借口。

评估报告完成并公开后，有关机构、部门应当对评估报告作出回应。回应的形式主要有下列几种：制定新的党内法规、修改被评估的党内法规、废止被评估的党内法规以及在被评估的党内法规的执行上加强沟通与落实。

2.党内法规实施后评估的简易程序

各省、自治区、直辖市制定的党内法规数量繁多，如果每一部都按照正式的评估程序进行评估，将极大地耗费人力物力，并影响到评估效率。有些党内法规条文数目不多，所涉事项也不复杂，文本较为简单，对于这样的党内法规，可以考虑适用简易程序。

党内法规实施后评估程序的简易程序，主要在评估方案和信息收集的程序上予以简化。在信息来源的广度和深度方面都可以适当放松要求，比如在信息收集上选择座谈会、征求意见等易为操作的办法，不必多种方法并用，而且应选择收集周期短的方法，从而获得简易程序的快速便捷之裨益。

（二）党内法规实施后评估程序设计的工作开展

1.党内法规实施后评估程序设计工作开展的两条主线

党内法规实施后评估程序的优劣体现于评估程序投入实践的效果，只有经得起实践检验的程序才是符合要求的程序。党内法规实施后评估程序设计的实践开展应当遵循以下两条主线：

（1）整体统一，具体细调。党内法规实施后评估的对象主要是各省、直辖市、自治区党委制定的党内法规，由于地区差异，目前各地的党内法规评估程序完全是由地方自行设计的，其合理性在于“省情”的不同，其所制定的党内法规本身存在差异，党内法规在实施中也会因地域不同而产生不同的效果。但地方完全自行设计评估程序的弊端也较为明显，比如，对于同一类型的党内法规，即使规范文本相似、实施效果雷同，由于评估程序设计的不同以及评估程序在实施中对评估者操作的严宽标准要求不一，可能会得出不同的评估结果。此外，地方在评估程序设计上的过度自主化可能会拉大各地在党内法规发展上的差距。所以在总体上，应当寻求一个较为统一的党内法规实施后评估程序的框架，所有的省、直辖市、自治区的评估程序设计工作都应当在这个统一的框架内进行，再根据当地的具体情况对框架进行局部的调整，以适应地域的特点。

（2）局部先行，逐渐推广。党内法规实施后评估是党内法规制度体系建设中的新兴事物，没有经验可循，所以可以充分开展评估试点工作。“先行先试”的模式在我国有着较深厚的传统，从经济改革到地方立法，都始终积极地进行着尝试，这一做法非常符合我国在实务中“向上负责”的政治体制与治理模式［11］。地方上的“试验”往往可以作为发展的宝贵经验，所以可以先在特定的省、直辖市、自治区进行党内法规实施评估的试点，再通过“先试先行”的实践检验得出较为成熟的程序之后，逐渐向全国推广，这样既可以避免全国各个省、直辖市、自治区在“摸着石头过河”的评估程序设计中出现不必要的重复错误，又可以使各地收获评估程序设计试验的创新“红利”。

2.注重党内法规实施后评估程序与其他制度程序的融合

在党内法规的监督机制中，评估制度包括立规前评估和立规中评估。评估制度的全面落实除了依托党内法规实施后评估程序外，还离不开实施后评估程序与立规前评估程序、立规中评估程序的协调统一。从党内法规制度体系建设的宏观层面看，制定、修改、废止、解释、评估、清理、备案等制度的齐头并进，尤其是评估制度、清理制度和备案制度三者的协同发展，是党内法规的质量与效益的重要保障。所以，在党内法规实施后评估程序的设计工作中，既要重视与立规前评估程序、立规中评估程序的融合，也要重视实施后评估制度与其他党内法规制度的融合，以完善党内法规制度体系建设。

（作者说明：在本文的成文过程中，中国政法大学法学院法律硕士章逸琦同学提出了许多宝贵意见，在此表示衷心感谢！）