多维视阈中的农村治理结构研究——一种文献研究的进路

□ 蒋永甫，周 磊

（广西大学，广西 南宁 530004）

一、宏观视阈中的国家与社会关系

在农村治理结构研究中，国家与社会关系构成研究的宏观视阈并构建了农村治理的二元结构，其中最具代表性的是费孝通的“双轨政治”理论。根据“双轨政治”理论，传统的中国乡村社会是一个皇权及其官僚治理和乡村乡绅、宗族治理两种治理模式并存的二元结构［1］。前者的统治只到县一级为止，再往下一级由地方乡绅以及宗族为代表的地方权威负责，国家很少进行干涉。在“双轨政治”下，牵制皇权的专制统治有两条途径：一是传统皇权的无为主义，另一个就是行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭。“我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”［2］费孝通的“双轨政治”概念得到了普遍认可并成为学界共识。如王先明指出，传统中国的治理结构有两个不同的部分，它的上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统；它的底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握［3］。关于“双轨政治”的形成原因，有学者主要从交易成本理论加以阐释。自秦郡县制以来，“皇权不下县”，县以下一直有自治传统，其原因在于小农经济高度分散，政府直接面对农户会产生过高的交易成本［4］。中国疆域辽阔，国家治理要想到达乡村，需要付出相当高昂的治理成本，故而需要借助基层社会中的乡绅、宗族进行辅助治理，从而实现国家对乡村的行政控制。乡绅在农村治理中的作用得到了普遍认可。传统社会中的“乡绅”有四类：一是辞职退休的官员，回乡后成为乡里社会的“显赫人物”，二是暂居乡下的官员，三是无功名无官职的乡里领袖，他们往往是曾做过官或系祖上有人做过官，因“殊荣”而被地方官任命为“乡约正”，负责讲解圣谕和约规，以正地方风俗，第四类是自由绅士。他们大多不受政府限制，处理乡里事务时亦不像前面三种“乡绅”一样直接起作用，而往往对乡里事务起间接作用［5］。关于基层社会中的乡绅、宗族等力量如何进行基层治理的问题，杜赞奇（2002）提出了“权力文化网络”的概念。所谓权力文化网络是由乡村、市场、宗教、宗族以及水利控制的等级组织以及庇护人与被庇护人等互相关联形成的关系网络，是权力形成与施展的基础。晚清把自身权威与利益融入了农村社会的文化网络之中，并任用有道德声望的人进行治理，因而取得了对乡村的控制，稳定了乡村的局面［6］。19世纪以来，中国的传统统治秩序开始瓦解，皇权虽然高度集中，但对地方的控制开始松弛。到了国民政府期间，对村里的乡绅、宗族极力压制，甚至摧毁，再加上对资源的巧取豪夺，导致乡村有威望的人物躲避公职，而只关心个人利益的人成了治理乡村的主导者。一方面，中央和地方政府利用乡绅、宗族辅助官治，另一方面，乡绅、宗族则以“国家代理人”的身份监控乡民行为，并时刻向官府报备［7］。传统中国的乡村治理二元结构的基础是国家与社会同构一体，高度粘合。家庭、宗族与国家同构一体是传统中国政治与社会的基本特征和形式。家国同构的社会秩序与文化权利政治化的政治诉求使得乡村绅士成为了乡村利益与国家利益的中间人。一方面与国家官府密切合作，成为国家政权渗透农村的领路人和实施者；另一方面在保护宗族、家庭、自身利益的基础上有选择地对待来自国家政权的渗透，成为乡村的保护人。地方乡绅、宗族权威的来源有二，一是由国家体制所承认地位所带来的权威，二是乡绅或者宗族在地方社会中的影响力，即其权威来自于社会赋予［8］。

在国家与社会的二元治理结构中，黄宗智进一步提出了“第三领域”的概念来表达国家与社会之间存在的特殊领域。“第三领域”处于“公、私两域”之间，是一个国家与社会都参与其间的区域［9］。在“第三领域中”，政府官员、乡村精英或乡绅开始了高度合作，村庄社会团体与国家政权之间实现了相互交流与沟通，国家权力和乡村精英或乡绅的权威实现了合作基础上的共同治理。在此基础上，二元治理结构日益受到质疑。姜晓萍等（2017）认为“国家—社会”二元结构中的“官治绅理”的分析逻辑虽然能够通过对治理主体进行解构来阐明传统乡村治理的权力逻辑与组织行为，但它却忽略了“民意”在乡村治理中的作用，因而中国传统乡村“治理场域”中的“权力—权利”内在逻辑无法得到体现。作者据此提出国家—民众—士绅的三元治理结构，并突破传统乡村治理中静态治理主体结构的限制，从动态机制视角研究乡村治理［10］。近代乡村治理法权结构变革主要受国家治权、乡村权威与乡民主体三者之间相互关系的影响。乡村社会是法权结构变革与法制转型的基本场域，国家治权是其主导因素，乡村权威是其重要基础，而乡民则是重要力量。

1949年后，形成了国家统合社会的治理模式，即全能主义治理模式。在全能主义治理模式下，国家政权、政党与社会几乎已经融合为一，除政治领域以外，经济、文化等多领域均无独立空间［11］。农村治理从过去的“双轨政治”回到“单轨政治”，并经由农村土地改革与农业集体化运动建立起了人民公社的治理体制。农村改革以来，随着土地经营体制的变革，这种高度政经合一的人民公社体制逐步瓦解，“乡政村治”成为乡村治理结构的基本形态。随着农业市场化发展，农村各种农民经济组织、宗族组织、宗教组织和社会服务组织纷纷涌现，资本下乡导致外部市场组织也成为农业产业化经营的主体。农村内生组织和外部组织的出现并参与到农村治理实践中来，不断地改变国家试图全力控制农村社会的“单轨政治”逻辑。农村税费改革后，国家积极地调整了与农村社会的关系，从以往单向从农村汲取资源改为向农村注入资源，开展新农村建设以及提出“乡村振兴战略”，重构国家与农村社会的二元互动结构。工业反哺农业、城市支持农村构成新的国家与农村社会二元互动的主要内容。

总之，在国家与社会关系的宏观视阈下，中国农村治理结构经历了由“双轨政治”到单轨政治再到“新双轨政治”的演变。在新双轨政治下，学者们强调应当坚持国家以社会为基础的价值理念，并积极利用社会力量，引导社会关系，规范社会组织［12］。白立强等（2013）认为构建“国家—社会”二元结构的互动关系应关注政治国家与市民社会的指导思想问题：不能忽视马克思主义的政治语境，应重点探讨市民社会与中国特色社会主义结合的现实可能性和发展前景，以及政治国家与市民社会互动关系建构的模式问题和现实路径问题［13］。彭澎（2017）提出，建立“国家治权规范限制—乡村权威有序运行—乡民主体理性自治”的乡村治理法权结构与法治体制既是历史发展必然，也满足当下乡村治理的实际制度需要和治理情况［14］。

二、中观视阈中的“乡政村治”

“乡政村治”是农村治理研究的中观结构，也是国家与社会关系在农村场域的具体表达。“乡政村治”治理结构是指国家依法设在乡镇一级的农村基层政权，乡镇政权行使国家的行政管理职能，村民委员会作为基层自治组织行使农村事务的自治权，乡政与村治属于指导与被指导的关系。“乡政”是以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性；“村治”则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民主性［15］。张志英（2003）指出国家权力回归和“乡政村治”结构的多样性和长期性是未来“乡政村治”的发展趋势［16］。但是，基层管理体制中乡镇政权和村委会两个处于不同层面且相对独立的权力之间，会产生纠纷与摩擦。金太军认为，产生摩擦的主要责任在于乡镇政府，高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀是摩擦产生的主要原因［17］。吴家庆等（2015）认为“乡政村治”中存在的行政化、公共产品有效供给不足、乡村精英流失等问题；应推动“乡政村治”转变为以政府主导的多元主体共治，同时促进政府和农民的现代转型，从而达到农村“善治”［18］。

但也有学者指出，“乡政村治”结构已经无法继续适应目前农村治理的要求面临改革的需要。吴理财提出将“乡政村治”转变为“乡镇自治”的改革思路。在转变过程中，国家政权逐渐退出甚至完全退出乡村，乡镇自治权逐渐扩大或实现完全自治［19］。于建嵘（2002）主张撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织［20］。陈思认为，地方自治作为一种社会制度和管理方式被各国广泛采用；农村社区自治体规模的不断扩大是一个世界性的趋势；在这样的趋势背景下，实现乡镇自治将成为中国社会主义民主政治建设新的生长点［21］。沈延生（2003）提出了“乡治村政”的主张。“乡治”即“乡镇自治”，它以“大农村社区”服务为主，其公共管理职能转移至乡镇派出的机构，并由上级政府统一决定其财政及人事制度，以防止“社区恶势力”操控“乡治”；“村政”指乡镇可以根据具体需要聘任村干部，其报酬由乡镇支付，以此“合法化”村官来实现村事务的管理［22］。章再彬等（2005）认为实行“乡镇自治”能够解决乡村社会中“乡政村治”结构所产生的许多问题；但其构建过程不可能一蹴而就；可以先设立乡公所作为过渡，然后有计划的减少乡镇行政的国家性，逐步引进民间力量，进而实现真正意义上的“乡镇自治”［23］。还有学者把农村治理结构延伸到县一级，提出了“县政乡派村治”的改革思路，即把乡镇政府作为县级政府的派出机构，县级政权则保持现状。徐勇（2002）认为县应该具有更多的治理自主性，乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治，村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化；同时指出乡镇政府必须注重权、责、能的一致性，精简机构，以便更好地行使事权［24］。贺雪峰（2004）认为设计县乡村之间的体制改革，应遵循五项原则：差别性、依附性、适应性、整体性和消极行政；传统农业型地区县乡村体制整体设计应遵循推行村治、实行乡派、建立县政、改造县政的进路，由此构建出一个整体的“县政乡派村治”的县乡村行政体制框架［25］。有限的小农供养能力无法支撑一个高成本的乡镇政权，“乡派式”因而只能是一种过渡式的治理制度。代金铭（2009）主张建立“强县政、精乡镇、村合作”的治理结构：“强县政”指强化县的治理及社会整合能力；“精乡镇”指精简乡镇机构建立基层服务型政府；“村合作”指增强村之间的组织和经济发展［26］。崔永军等（2006）认为应以“为农民提供公共服务”为目前的乡村治理结构的设计原则，促进乡镇政府职能转变，建立起公共服务型政府［27］。

三、微观视阈中的村庄治理结构重构

针对具体的村庄场域，农村治理微观结构研究关注村级组织如何实现乡村的有效治理。当前农村治理存在以下困境：一是社会主体自主权利扩大，对政府依赖性降低；二是社会结构分化加快；三是新社会群体和组织大量涌现；四是身份体系弱化，流动速度加快；五是中介组织涌现。这些困境导致了乡村基层组织成了与农民关系松散的“悬浮型政权”，“政权悬浮”将导致村庄内部混乱与主体缺位，进而引发“治理型危机”。为此，必须实现村域层面的“多方参与、多元治理主体‘合作共治’”的治理机制，重构乡村治理结构［28］。王春光（2015）认为乡村治理能力的提升有赖于外部力量的援助和帮助。国家应该利用政策、财政工具鼓励外部的社会组织进入乡村，同时培育村民合作组织的能力，从而激发他们参与村庄治理的动力。同时国家、社会组织、村民三者在制度上要建构成合作互补的关系，才能保证乡村的有效治理［29］。

实现农村治理的多元主体治理结构成为普遍共识。目前乡村治理的根源性危机表现在国家纵向治理乡村的能力不足，村两委的横向治理能力欠缺以及优秀传统文化在乡村中的纽带、桥梁作用日渐式微，呈现断裂危机。黄鑫（2016）提出在村两委与村民之间建立一种新型的社会组织，实现由单一的“村两委→村民”二元主体转变为“村两委←→新型社会组织←→村民”多元主体。这种组织可以处理大量村庄事务，同时有效的缓解村民与村两委、村民与政府之间的行政对立［30］。由于中国农村的乡土社会性质即社会主体的非流动性、社会空间的地方性以及社会关系的熟悉性在总体上没有改变，乡贤治理的回归，不但可以强化乡村治理的内生基础，且能够改变乡镇政府与“村两委”的二元格局，形成多元主体治理合力［31］。还有部分学者主张从农民组织化角度重构村级治理结构。董筱丹等（2015）认为乡村治理中须提高农民的组织化程度，构建起合作化单元，以摆脱经济领域的“精英俘获”和治理领域的“囚徒困境”等治理困境［32］。杨嵘均（2014）分析了自利型动力源驱动的农民自组织化对乡村治理结构的影响。认为农民自组织动力源由政府倡导型转为自利型的转变，提升了农民在乡村治理结构中的地位，改变了乡村治理结构中各方的力量对比和权力运行向度，进而改变了农民参与乡村治理的方式［33］。另一部分学者则认为目前的村庄治理的“行政化”现象的原因在于政府向乡村提供越来越多的公共服务的同时，与村民之间的利益纠纷也越来越多，因而越来越倚重“村两委”来解决问题。政府从多方面对村两委进行管控，从而降低了村庄的自治程度。王春光（2015）认为未来要解决“行政化”难题，必须改进村治结构，建立村委会、村党组织与村民代表组织三者相互合作又互相监督的关系；乡村社会在运用自治规则、经验和文化上应有自己的空间和机会［34］。郑永君等（2015）认为乡村在从传统的“差序格局—伦理本位”转向“圈层格局—核心家庭本位”的过程中，乡村社会结构也由传统的文化网络格局转型为利益网络格局，乡村治理结构表现出治理主体多元化以及组织基础利益网络化［35］。李祖佩（2013）认为乡村治理结构和秩序是围绕利益而形成的。在税费改革后，基于税费收取而形成的权利义务双向制衡关系被打破，而能够促进村干部与村民良性互动关系的中间载体还没形成，干群之间的权利义务由双向制衡转变为双向失调，形成了以利益博弈和分配为核心的“分利秩序”［36］。梁信志提出了“村政组治”，它是指村组性质不同的两种组织通过一定的制度机制共同把村组公共事务管理好，即根据村组治理的目标，通过村级的公共管理和公共服务性职责与组级自治性职责的有机结合，实现村组治理的协同性、公共性和治理目标实效性的一种社区合作管理机制［37］。针对城乡一体化进程中的农村治理，廖冲绪等（2015）强调治理结构融合化，改革以集体产权为基础的乡村治理，实现从村民自治向社区自治和居民自治转变，构建起容纳和整合社区全体居民利益的社区组织结构和运行机制［38］。乔耀章等（2016）认为城乡治理关系的发展趋势是逐步由两者之间的对立分治，逐步走向协同治理和未来的“相互治理”［39］。尹希果等（2010）进一步提出了统筹城乡综合配套改革背景下的县乡村治理结构改革模式应是：强县—简乡—联村。即提升政府统筹城乡的能力，进而实现“以城带县——以县促乡（镇）——以乡（镇）领农（三农）”的城乡三位一体发展格局［40］。肖勇等认为构建村庄多元自治应通过建立治理权力的合法性及协调机制，还原村级权力，将现有的“一元半制”转变为真正的“二元制”，并提供可供“正统”权力与村庄自治权相互博弈的平台，同时建立起多元主体的培育和协调机制［41］。村级权力回归，村民组织和村民代表即可脱离行政权力成为单独主体而实现自治，乡镇政府不再是唯一的治理主体，乡村精英也有了进一步参与治理的空间［42］。乡村精英应以何种形式参与乡村治理？姚莉等认为目前的乡村再也无法回归以往的“一元精英治理”，多元竞合的精英治理应该成为未来的发展趋势；它有效整合了各类精英的优点和资源，不但能够弥补“一元”精英在村务治理上的缺位，提高治理过程中决策的民主性与科学性，还能够有效推动基层民主和村民自治的进一步发展［43］。实现乡村多元主体自治的关键在于能否建立起有正式制度或程序保障的平台，来整合各类乡村治理主体的功能差异，使主体之间的各种冲突得以有效协调。在乡村治理中，没有任何一个治理主体有足够的治理资源和能力去单独处理及解决公共事务和公共问题，因而需要优化政府组织与农民自治组织和其他组织间的合作博弈机制，从而消解多元主体之间的张力，形成乡村治理合力，实现善治［44］。曹立前等提出了在新型农村社区治理模式下实现多元主体共治，一方面需要建立多样的参与机制，培育各式社会组织，提高农村社区的公共服务能力；另一方面，完善市场机制，引导市场主体参与农村社区治理，提高治理效率［45］。殷民娥则从政策、制度、环境等方面提出构建一个多元主体动态合作的稳定系统。承认各主体间的不同差异，按照各自的优势发挥其功能，承担其责任，主体之间不但有分工，而且有合作，并能根据形式的变动不断进行优化，从而构建起多元协同的自治模式［46］。总之，发展乡村社会的多元自治，国家权力应进一步退出乡村，同时不断创造机会，利用多种体制机制提供社会组织参与治理的路径。农村治理结构的走向是促进基层治理体系和治理能力现代化，即形成“强政府—强社会”和谐共生模式。“强政府”强调增强政府在发展经济、社会管理和公共服务中的治理能力；“强社会”是指在乡村社会中有发育成熟的社会组织和自治力量［47］。

四、研究发现与展望

现有的文献主要从宏观、中观和微观三个层面深入探讨了农村治理结构。研究发现，在有关农村治理结构研究中，存在宏观、中观和微观三维视阈。不同的研究视阈产生不同的问题意识并形成不同的研究旨趣。宏观视阈从国家与农村社会的关系俯视农村治理结构，提供了农村治理的国家视角，国家如何治理农村社会构成其基本的问题意识，其关注的焦点是国家与农村社会的关系互动。中观视阈聚焦于“乡政村治”治理结构，主要探讨“乡政”与“村治”之间的矛盾冲突。微观视阈则以村庄治理为研究场域，关注村民自治结构如何容纳村庄多元主体，实现善治。三维视阈丰富了农村治理结构的研究视界，并产生了大量的学术成果。

治理主体多元化是未来农村治理的发展趋势。如何构建多元主体合作共治的治理结构将成为下一步研究的方向。在多元治理主体共存条件下，如何从国家、地方政府和村庄三个层面构建农村治理结构将成为一个新的论域。同时，必须关注多元主体的异质性问题。不同的治理主体在属性、资源禀赋和行为取向上存在诸多差异性，这是农村治理结构研究需要关切的问题，也将成为新的学术增长点。最后，在多元主体共治的条件下，如何通过体制改革和机制创新，容纳多元主体，为多元主体提供合作的框架和平台，仍然是一个比较薄弱的环节，须待进一步研究。