农村土地“三权分置”改革的困境和进路

王 敏 黄 忠

（223001 江苏省淮安市中级人民法院 江苏 淮安）

一、现状和特点：农村土地“三权分置”纠纷的实践问题分析

农村土地“三权分置”纠纷虽然相比于其他民事案件总体数量不多，但具有矛盾尖锐、纠纷化解难度大的特点。根据笔者对其所在的东部某省某地级市两级法院的相关案件审理情况的调研，农村土地“三权分置”纠纷收案数2015年同比下降21.6%，2016年同比下降32.4%，2017年同比上升40.8%，结案数2015年同比下降19.3%，2016年同比下降23.1%，2017年同比上升35.9%，呈现出如下特点：

1.同比情况不平衡

2015年、2016年的收结案数量与上一年同比均呈下降趋势，而2017年收结案数量则突增。集中反映了农村土地政策的改变和农民对自身利益的维护度。

2.纠纷类型不平衡

农村土地三权分置纠纷集中反映在农村土地承包合同纠纷和集体土地使用权纠纷中，宅基地使用权纠纷数量较少，而两权抵押纠纷则无。说明该市的农村土地纠纷还是以传统土地纠纷为主，新型的纠纷如两权抵押纠纷因政策的落实和民众的接受度问题还未进入法律视野。

3.案件难易不平衡

农村土地三权分置纠纷难易程度不一，虽有少部分案件协调解决或较为简单，但大多数纠纷的当事人矛盾根深蒂固，更是与多年前的政策、集体经济组织的决策有关，法院需要花费很多时间到相关部门调查取证，案件处理难度大，当事人协调难度大，不同法院的判决结果更是不尽统一。

二、困境和瓶颈：农村土地“三权分置”改革的法律问题探讨

“三权分置”的核心在于合理界定土地承包权和经营权分离后的权能范围和权利内容，特别是厘清新型经营主体的土地经营权能界限。这也是在法律层面上规范该制度的关键所在。但目前在“三权分置”改革中法律问题层出不穷。

1.法律规定支撑不足

现在土地承包户和土地经营主体分离的现象非常普遍，但三权分置并未纳入法制化的进程与轨道。现有的法律条文虽然肯定了家庭承包的土地经营权可以流转，但对流转的方式，如抵押是否可以作为一种流转方式则没有具体规定。尽管国家在推动农地经营权抵押贷款过程中出台了相关的实施意见和暂行办法，但这些文件的效力等级较低，不能对抗现行的基本法。对于土地经营权的保险问题和金融支持问题、承包经营权的退出和继承问题等，现行法律均没有明确。因此，贯彻落实“三权分置”，对这一类问题提出了明确的修法要求。

2.集体土地产权不清

农村土地“三权分置”改革的关键性问题是如何在提高效率的同时更加兼顾公平。而要解决这个问题则必须要将农村土地产权明晰化、制度化。在目前的市场经济条件下，所有权和经营权分离的农村土地产权制度已经显露出弊端，难以适应社会的发展，如农村土地产权因继承、交易等土地流转，出现了农村集体土地产权主体虚置、权能残缺、边界不明、土地流转制度缺失等问题，[1]制约了现代农业的发展。

3.“两权抵押”困境重重

目前农村虽然呈现出集中化、规模化的趋势，但进程较慢，农户仍然主要是经营自家的承包地或者同时少量租种亲戚朋友家的承包地，这种农地的碎片化加之用途的严格管制以及市场流转的不畅决定了农村土地本身的价值不高，“以地贷款”困难重重。除此之外，法律障碍和二次流转市场不健全均导致耕地经营权难以处置变现，这也是影响银行放贷意愿的重要因素。[2]

三、对策和进路：农村土地“三权分置”改革的司法建议

当前我国农村土地改革还处于政策实施的初始阶段，在法律完善、制度建立、程序设立和规范等方面还有大量的配套工作要做。

1.完善法律规定，为改革提供法律支撑

由于立法的模糊与滞后直接导致“三权分置”改革制度供给的不足，因此，有必要及时修改相关法律。如可以在《农村土地承包法》中引入“土地经营权”，对“农地经营权抵押”贷款的主体、条件、贷款用途、抵押物处置方式等予以明确；同时扩宽可抵押农地的类型，将林地、草场等农用土地亦纳入其中；修改《中华人民共和国物权法》有关条款，切实赋予农民对其宅基地使用权的抵押权能和继承权能。

2.搭建流转平台，依法依规进行管理

目前农地经营权流转呈现出期限短、规模小、市场狭窄的弱点，农业的规模经营难以形成。因此，国家有必要建立土地经营权流转信息平台，对交易土地进行注册登记和规范管理，交易双方依据自愿、等价、有偿、合法等原则转让土地经营权。

3.健全租赁制度，切实保护当事人权益

目前我国的土地经营权租赁制度存在诸多缺陷，如租金确定的不合理，流转预期的不稳定性，不利于农业生产的可持续发展，因此，有必要健全土地经营权转让制度。其一，建立土地租金上限制度。在确定土地租金的上限时应综合考虑农产品的生产成本，如交通运输、人力费用、农产品预期产量及价格等，建立科学、规范的租金测算标准。其二，赋予经营者“买卖不破租赁”的权利。鉴于农业经营的特殊性，长期稳定的投资预期极为重要，赋予经营者该权利，可在土地承包经营权出现转让、抵押和强制执行等情况下，保证土地租赁不受影响，有利于促进土地经营权的流转和规模经营。