古镇保护中政府与居民利益博弈关系的制度经济学分析——以江南水乡古镇为例

李 昕

1 导论

在转型期各方利益①日趋分化的条件下，历史遗产资源真实的利用状况决不仅仅是一个简单的物质性或经济性问题，而是一个复杂的各方利益博弈过程。本文从古镇区②特殊的产权关系属性入手，将古镇保护置于当代中国转型期渐进制度改革背景下进行历史与逻辑相统一、经济分析与政治分析相统一的考察，运用新制度经济学分析方法对转型期江南水乡古镇保护发展过程中“政府-居民-遗产”关系的历史演变进行了经济学透视，动态地考察了“政府-居民”在转型期的利益博弈行为与古镇保护制度变迁之间的内在关系，以期揭示转型期中国古镇保护发展的基本动力和内在逻辑。

2 利益分配是古镇保护中的关键问题

一般而言，大多数居民对历史文化保护没有什么兴趣，居民主要关心的是自身利益特别是经济利益③，只有当其意识到古镇保护对其自身经济会产生一定的正面和负面影响时，才会关注古镇保护。从这个角度看，地方政府主导的保护活动能否获得当地居民支持，关键在于其对居民个人利益的实际影响状况。为了能使保护活动顺利推进，这种利益影响一般应满足以下条件:

（1）古镇保护在整体上对各方都有好处，而且这种利益增量越大越好，从而能为各方提供更强大的利益激励。

（2）应尽可能承认现有利益格局，即使可能对某一方产生一定的利益损害，也应通过及时而适当的补偿避免可能的利益冲突。

（3）由于存在收入攀比心理，因此应尽可能保证古镇保护利益分配过程和结果的相对公平。

3 古镇保护中政府与居民之间的利益博弈关系

由于古镇是一个生活片区，因此在由古镇保护所引发的相关利益格局调整与各方利益关系变化中，政府与当地居民④之间的博弈关系无疑居于十分重要的地位，而这一博弈关系之所以呈现特别复杂的状况，其根源在于古镇区特殊的产权属性和转型期特定历史背景的交互作用机制。一方面，古镇区的社区公共产权性质决定了各方在古镇保护中的责权利关系难以得到清晰而有效的界定，这是导致双方博弈关系复杂化的基准的经济学原因，另一方面，在转型期相关制度缺失和社会博弈结构不均衡的特定时代背景下，种种历史及现实原因使这种基准的复杂博弈关系得到了放大。

运用产权经济学原理，所有问题产生的原因最后都可以归结为一句话，即转型期中国古镇区产权的不清晰。这种错综复杂的产权不清可以分解为三个层面，并且交互作用。首先是由于界定成本太高而使清晰界定古镇区中的产权不具备经济学理论上的可能性，其次是保护发展中的历史原因为这种产权不清增加了复杂性，最后，政府与居民之间不均衡的博弈关系又进一步为这种产权不清增加了现实中的难度。如果做一类比，把整个古镇保护看作是一个以古镇区为核心资产、以古镇保护与旅游开发为主要经营手段、以地方政府为主要经营者的特殊乡镇企业（以下简称“古镇区企业”）的话，那么从整体的角度看，造成政府与居民之间复杂博弈关系的原因主要有以下几点:

3.1 企业产权结构形成的特殊性

从地方政府自利的行为动机和操作方式来看，完全有理由将古镇保护与开发视为谋求地方发展从事乡镇企业活动的一个历史延续，与普通乡镇企业的差别之处仅仅在于，古镇区资源特殊的社区公共产权性质与外部性关系使得地方政府不能像运作普通乡镇企业⑤那样，使自己拥有完全的企业产权并摆脱社区居民的集体合作要求，因此地方政府不得不在古镇保护与开发活动中选择与古镇区居民进行有限度的合作，由此在地方政府与当地居民之间形成了密不可分而又含混复杂的责权利关系。

3.1.1 理论上的企业产权安排

从理论上看，作为一种社区公共产权，古镇区企业的产权名义上归全体社区居民共同所有，而全体社区居民可以粗略地分为地方政府、古镇区居民和古镇区外居民三个部分，但他们在古镇区企业中所能发挥的作用和与企业之间的利益相关度却存在很大的差别。理论上可以明确的是，虽然三方都可以算作古镇区企业的产权所有者，但其内部的各自出资比例却是模糊不清的，并不存在一个效率与公平兼得的责权利分配机制。

（1）地方政府:地方政府不仅是古镇区资源在整体上的名义所有者，而且也是实际所有者，公房以及街道、河流等公共设施归其直接所有和支配。作为地方社区的利益代表，地方政府与古镇保护的利益相关度最大，其在古镇保护活动中的主导地位具有合理性。

（2）古镇区居民:虽然可以肯定古镇区居民个人房产对古镇区整体价值体现有着一定的贡献，但却无法确定其实际贡献份额具体是多少，即尽管法定的房屋产权是清晰的，但其在古镇区内部的产权却是不清晰的。另一方面，虽然居民的私人产权房是古镇区天然的不可分割的重要组成部分，但相对于古镇区整体而言，其无疑处于局部和附属地位，作为个体的居民与古镇保护的利益相关度较小。

（3）古镇区外居民:虽然古镇区外居民不直接在古镇区内拥有私人房产，但古镇区是社区公共财产，因此他们有权要求分享古镇保护所产生的效益。

3.1.2 企业产权的现实安排取决于乡镇政府的成本—收益比较

在地方政府拥有绝对优势地位的情况下，古镇区企业实际产权安排的形成主要取决于乡镇政府的成本—收益比较。古镇区企业不同于一般乡镇企业的特殊之处在于，古镇区私有房产是古镇区资产中不可分割的重要组成部分，古镇区企业无法套用普通乡镇企业的模式，以极低的行政管理成本和经济成本将古镇区居民完全排除在企业之外，使自己拥有完全的产权（包括企业所有权、经营决策权、剩余索取权、收益分配权等）。其原因主要有以下两点。

首先是在可能性上:将偌大的整个古镇区整合为一个古镇区企业并保证其正常运转，实现并维持对古镇区企业的完全所有权需要付出巨大的成本，地方政府不一定具备这样的实力，也就是说，地方政府无法独立承担古镇区企业所有责权利关系。

这些成本既包括初始为整合古镇区企业资产所需的拆迁安置成本（购得居民所有的古镇区资产），也包括保证古镇区企业正常运转而必需的各种投入（维护和修缮古镇区房产的费用、企业运行和发展必要的各种投入等）。由于古镇区面积很大，因此这两个数字对于保护初期的地方政府来说，不啻于天文数字。

其次是在现实性上:即使地方政府具备了独立承担古镇区企业所有责权利关系的可能性，也必须在独家拥有完全产权所产生的外生交易费用和由于保留古镇区居民参与而产生的内生交易费用之间做出选择。

地方政府为获得古镇区企业的完全产权，其所产生的各类外生交易费用，除了上述各类经济成本外，最重要的是由外迁居民而引起的文化上的成本和政治上的成本。首先，外迁居民会对古镇区原生态文化造成破坏，从而给古镇区资产的历史文化价值带来一定程度的损伤，这对于以历史文化为核心竞争力的古镇区企业来说，通常是难以接受的，特别是在地方政府逐渐认识到古镇区原生态文化的重要性之后;其次，外迁居民必然涉及到强制拆迁、上访等一系列问题，因此这种做法通常会招致各种谴责之声，包括社会各界、当地居民、甚至上级政府等，因此，这会对政府行为构成一定的外在约束，政治成本的存在使地方政府不敢贸然行事。

保留居民共同参与古镇区企业而产生的内生交易费用，主要是指各种保护管理成本的提高，以及由各方在利益分配问题上的分歧而产生的效益损失等各种交易成本。在转型期规则缺失、古镇保护缺乏法律支撑而地方政府行政能力有限的情况下，这种内生交易费用，特别是各种古镇保护管理成本，也常常成为地方政府不能承受之重。

地方政府会依据自己的实力，结合特定的社会经济背景进行成本收益比较，选择一个对自己最为有利的古镇区企业产权结构形式。一般而言，由于实现并维持完全的古镇区企业产权需要付出巨大的成本，因此绝大多数地方政府都选择了对古镇区居民进行有限的排他，即在古镇区企业中保留一定的产权模糊，这样做的好处是，既可以使居民分担保护的成本（进行最低限度的让利和补偿），又不致因外迁居民而影响了古镇区的历史文化价值，而另一方面，政府又可以利用自身的优势保持自己在企业中的垄断地位，获得最大的收益。在进行有限合作的情况下，居民虽然可以得到少量利益，但同时却也为地方政府分担了大量的成本，从而使地方政府主导的古镇区企业更好地运作，所以对地方政府来说，与居民进行有限合作是一种成本最小而效益最大的古镇区企业产权结构形式，它能使地方政府在最大限度的垄断利润的同时，又能最大限度的转嫁和降低成本。地方政府之所以允许居民加入古镇区企业，是因为这样做更有利于实现自己在建立和运营古镇区企业中的最大化利益目标。

由此不难理解，为什么在保护初期效益不明显和财力不足的情况下，地方政府总会积极鼓励居民加入古镇保护（同里、西塘），而到了保护效益十分明显的时候，它们依然牢牢掌控着门票收入这一古镇区企业最主要的利润来源，而只允许居民通过就业和开店等有限参与的方式获得有限的收益，可见在现实状况下，居民始终未能公平和平等地参与到古镇区企业经营和运作中去。

从经济学角度可做这样的类比:当古镇区企业未来预期收益具有不确定性，而地方政府自身也无力或无法完全独立承担古镇区企业的所有责权利关系时，为了获得预期的收益，便会采用增加居民股东以降低自己的各类投入和成本。但另一方面，双方在企业中的地位是不平等的，地方政府会利用自身的优势地位获得更多的垄断利益，对于作为小股东的居民而言，其在古镇区企业中的权益则是有限和不完全的。

3.1.3 政府外迁居民的经济学解释

当地方政府已具备完全独立拥有和经营古镇区企业的能力，同时也对古镇保护的未来收益怀有良好预期时，地方政府就有可能产生完全垄断古镇区企业的想法，这时地方政府就会在独家拥有完全产权所需的外生交易费用和保留古镇区居民参与而产生的内生交易费用之间之间进行反复权衡，并最终做出是否外迁居民的选择。

江南水乡古镇中仅有乌镇二期(2003年始，2007年正式对外开放)对居民进行了整体外迁。据笔者分析，居民外迁大抵有以下几方面原因:（1）地方政府认为保留古镇区居民而引起的保护管理成本难以承受，这种认识主要来自于乌镇一期保护实践⑥;（2）由于乌镇一期（1999年始，2001年对外营业）产生了超常规保护效益，因此地方政府有能力去独立运作二期工程，外迁居民不仅可以保证其获得完全的经营自主权，而且可以在最大程度上获得二期所产生的巨大收益;（3）地方政府认为外迁居民对古镇区历史文化所造成的损伤是有限的，虽然实践中这种做法遭到了来自各方的指责。

尽管古镇保护涉及的复杂利益关系使我们无法确定何者为关键性的主导因素，但从乌镇二期的案例中可以看出，外迁居民是地方政府综合考虑政治、经济、社会、文化等各方面的成本与收益，在独家拥有完全产权所需的外生交易费用和保留古镇区居民参与而产生的内生交易费用（主要是保护管理成本）进行比较之后的结果，其中地方政府在古镇保护管理成本与保护古镇区原生态文化价值之间的利益比较，对是否外迁居民起着重要作用。

基于经济学的原理可做这样的类比:当古镇区企业具有巨大且较为确定的未来预期收益，而地方政府（大股东兼经营者）自身也具备了完全独立承担古镇区企业所有责权利关系的能力和条件时，为了获得巨大收益，会利用自身优势地位，通过各种形式（包括强制拆迁）将居民小股东完全排除在外，从而获得古镇区企业完全产权和经营自主权⑦。其好处是不仅可以节省由于共同参与企业经营而产生的内生交易费用，而且可以在最大程度上垄断潜在的巨大收益。

3.2 企业发展中各方贡献的差异性

从历史发展的角度看，古镇区企业发展之初，地方政府主导的古镇保护活动无疑具有很大的投资风险，各方对古镇保护的收益都没有准确预期，居民也并未意识到自己房产的历史文化价值，即对自己以房产为基础的古镇区产权没有认知，古镇区居民对政府的古镇保护行为不仅普遍持漠不关心的态度，有的甚至还极尽讽刺挖苦之能事。此时，地方政府为了缓解保护投入的资金压力，会积极动员居民参与，如开设私人旅馆和增加旅游设施等，但仅有少数居民在政府的反复动员下决定试试，绝大多数并没有参与。

当古镇区企业在政府的努力之下产生一定效益后，许多居民方才认识到自己房产的特殊价值，纷纷破墙开店，以私有房产对古镇区企业具有产权贡献为由，要求参与利益分配。毫无疑问，这种由各方在企业发展中所作贡献的差异引发的矛盾较为复杂。具体而言，即:经营者（政府）借了居民的房子去组建并经营古镇区企业，取得效益后居民要求分享，认为政府的古镇区企业利用了自己的房产资源，这种要求不无道理，但却很难确定如何回报和回报多少。

3.3 不均衡博弈格局的放大作用

古镇区内部产权模糊度界定的关键，在于保证人们自由选择合约的能力，这种有效率的产权模糊度会通过自由的产权买卖自发形成。但在社会转型期的当下，中国并不存在这种自由选择合约的制度环境，在社会博弈结构不均衡和缺少平等的情况下，各方之间特别是政府与居民之间的利益博弈并不能形成最有效率的产权模糊度，而只是一种利于地方政府的暂时均衡。

例如，古镇保护规则的缺失会诱发政府或是居民的机会主义行为⑧，而不均衡的博弈格局会使这种行为进一步泛滥，这种来自双方的机会主义行为大大增加了古镇保护中双方博弈的复杂性。比如，在缺少第三方监督的情况下，缺少行为约束的地方政府会借助自己的优势地位更多的垄断古镇保护的各种收益，因为在古镇区统一经营所需的政府合理垄断与缺少规则约束的过度垄断⑨之间并没有明确的界限。针对这种由于政府机会主义行为而引起的利益不均衡，处于弱势地位的居民也会采取一种机会主义对策行为。例如乌镇一期景区，由于当地居民一度不满政府不容许白天经商的强制性规定，他们联合起来，在白天都将大门紧锁以示抗议。

一般而言，居民对政府在古镇保护中的各种垄断行为很难完全认同，但又不能否认是政府的工作和努力带来了效益，自己处于一种分利的地位。因此在古镇保护效益很大、政府又居于强势的情况下，为实现自身利益的增进，居民倾向于同政府达成和解，搁置争议共同开发，即使是进行某种形式的对抗，这种对抗也大多是局部的和有限的，并不会危及政府对整个古镇保护活动的推进，否则的话处于弱势的居民将什么也得不到。因此，政府与居民之间往往会形成一种整体合作、局部抗争的不稳定博弈均衡局面⑩。

4 结 论

对江南水乡古镇保护发展过程中“政府-居民-遗产”三者关系的历史演变分析表明，古镇保护中政府与居民的博弈关系普遍表现为一种地方政府主导下的反复博弈，外迁全部居民的终结博弈只是零星个案。

从博弈论角度看，古镇保护的过程是一个在保护古镇价值的前提下不断追寻更高层次博弈均衡的动态过程，在社会博弈结构不均衡和相关利益分配规则缺失⑪的情况下，地方政府主导下的古镇保护博弈均衡并非是一个各方都满意的结果，居民更多是一种策略型认可而非主动和完全的接受，政府与居民之间的利益分配矛盾并没有从根本上得到消除，双方的博弈还在持续进行之中。

注释:

①对利益应作一般的理解。它不仅包括物品、货币等经济利益，而且包括名誉、地位等非经济利益。此外，如果他人的利益进入当事人的目标函数的话，则也包括他人利益。因此利益可被一般地描述为效用。

②古镇区与古镇具有不同的含义，前者是指历史遗存集中的古镇片区，后者是一个乡镇行政区划概念。

③古镇保护与发展虽然在总体上使广大居民受益，但由于外部性行为的大量存在，其对古镇区内部居民的利益影响情况十分复杂，从而引起了复杂的责权利关系，既有直接受益（损）者，也有间接受益（损）者，既有绝对受益（损）者，也有相对受益（损）者，由此导致了不同居民对保护的不同态度和地方政府与居民之间关系的复杂利益关系。

④“当地居民”是一个十分复杂的概念，依据其与古镇保护利益相关性的大小可分为三大类:古镇区居民、古镇区外居民、古镇区外来人员等。古镇区外居民与古镇保护的直接利益关系较弱，而外来人员则多是租用古镇区房屋的商家，其行为带有较强的短期性，本文分析的重点是古镇区居民与地方政府之间的复杂博弈关系，适当兼顾古镇区外居民和古镇区外来人员。

⑤在普通镇企业模式下，乡镇政府通常是企业的实际所有者，所谓的集体合作基本上是不存在的，因为广大居民作为名义所有者的权益在企业中得不到任何体现，与工厂也只是一种劳动力的交换关系，而与名义所有者身份无关。大多数苏南乡镇企业在改制之后，都普遍成为与政府有密切关系的企业经理人的私有企业，普通居民的所有者权益基本没有得到体现。

⑥乌镇一期1998年开工，投资约三千万，三年即收回成本，远超地方政府的预期。

⑦这种情况在各种企业的发展史中十分常见。

⑧机会主义行为在经济学中的定义是:“用虚假的或空洞的，也就是非真实的威胁和承诺”来谋取个人利益的行为。

⑨从现实角度看，政府垄断及各方的复杂博弈固然与所谓的古镇区产权模糊有直接关系，但经济上的原因并不是充分条件，更为根本的原因在于政治经济学方面。因为古镇保护中的政府垄断发生在转型期这一特定历史背景下，即近年来我们社会中利益关系失衡严重，群体或个人间的财富掠夺开始成为造成利益关系失衡的重要机制，垄断就是这种掠夺机制中的一种。

⑩古镇区在很大程度上是一个信息传递较为迅速和充分的“熟人社会”，在这种情况下，政府与居民在古镇保护中的博弈属于一种有限不确定条件下的动态反复博弈，这一基本特征决定了双方的博弈可能会因为博弈地位的不对等而产生不公平，但是为了长远的共同利益，双方有可能会达成一种博弈均衡。

⑪居民受损益情况还受到保护规划的影响，如禁止开店区域的划定、步行区的设置、可能的游线变更等。