我国《公共图书馆法》之法律制度研究

吴玉灵

（330046 江西省图书馆 江西 南昌）

1 引言

《公共图书馆法》是由国家立法机关制定或认可的有关图书馆事业和活动的专门法规。它是建立与管理图书馆，制地订图书馆行政法规和规章制度的总依据，同时也是调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间，图书馆与读者之间等在图书馆活动中所产生的各种关系的法律规范,是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段,具有强制性、规范性、概括性、稳定性等特点。

我国《公共图书馆法》的制定过程历尽艰辛。早在1996年我国公共图书馆法就进入立法提案阶段，到2001年初由文化部牵头提出开展图书馆立法工作，2OO4年中宣部将图书馆法列入文化立法十年规划，直至2008年11月，公共图书馆法的立法工作正式步入正轨[1]。《公共图书馆法》被列为国务院2011-2014立法计划以及第十二届全国人大常委会立法规划第一类项目。到2015年，文化部起草了《中华人民共和国公共图书馆法（送审稿）》（以下简称《送审稿》），报送国务院审议。国务院法制办公室经广泛征求中央单位、地方政府、公共图书馆和专家学者的意见及地方调研，会同文化部对《送审稿》进行认真研究修改，最终形成《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》[2]。最后，在2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议针对《中华人民共和国公共图书馆法》是否通过进行投票表决，以145票赞成、2票反对、2票弃权，表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），国家主席习近平签署主席令予以公布，并将于2018年1月1日起正式实施[3]。

2 我国《公共图书馆法》法律制度

2.1 法定呈缴制度

我国公共图书馆法定呈缴制度散见于各地公共图书馆的《条例》《办法》等，并未写入法律[4]。此次《公共图书馆法》的颁布正式将法定呈缴制度写入法律，《公共图书馆法》首次明确规定了呈缴机构、呈缴范围，以及相关处罚措施。即：出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物，出版单位未按照国家有关规定交存正式出版物的，由出版行政主管部门依照有关出版管理的法律、行政法规规定给予处罚。

2.2 经费保障制度

《公共图书馆法》对公共图书馆的运行经费提供了基本保障。例如，《公共图书馆法》明确规定需要将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。

2.3 馆员和读者的管理制度

《公共图书馆法》对参与到公共图书馆活动中的主体进行了行为规范，活动主体主要包含图书馆工作人员和读者，通过一系列制度来管理和约束图书馆活动主体的行为。

例如，针对于图书馆读者的管理制度，《公共图书馆法》明确规定读者应当遵守公共图书馆的相关规定，自觉维护公共图书馆秩序，爱护公共图书馆的文献信息、设施设备，合法利用文献信息；借阅文献信息的，应当按照规定时限归还。对破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序的，公共图书馆工作人员有权予以劝阻、制止；经劝阻、制止无效的，公共图书馆可以停止为其提供服务。对于损坏公共图书馆的文献信息、设施设备或者未按照规定时限归还所借文献信息，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。

又如，针对于公共图书馆及其工作人员的管理制度，《公共图书馆法》明确规定图书工作人员违规处置文献信息、非法提供或出售可能涉及读者隐私信息、对应当免费提供的服务收费或者变相收费等违法违规行为给予处罚，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究法律责任。图书馆管理人员及其工作人员在公共图书馆管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

2.4 图书馆的设立制度

《公共图书馆法》对我国公共图书馆的建设原则进行了规定：覆盖城乡、便捷实用、因地制宜、满足条件。即：国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络；县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设。县级以上人民政府应当设立公共图书馆，地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民；设立公共图书馆应当具备以下条件：有章程、有固定的馆址、有与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备、有与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员、有必要的办馆资金和稳定的运行经费来源，有安全保障设施、制度及应急预案。

2.5 图书馆业务建设与服务保障制度

《公共图书馆法》明确规定图书馆在业务建设上需要加强馆际联合共建共享，统一建设标准，完善软、硬件基础设施，为社会公众提供便捷优质服务。即：公共图书馆应当加强馆际交流与合作，国家支持公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务，实现文献信息的共建共享，促进文献信息的有效利用；国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究；政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台；公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。公共图书馆应当免费向社会公众提供下列服务：①文献信息查询、借阅；②阅览室、自习室等公共空间设施场地开放；③公益性讲座、阅读推广、培训、展览；④国家规定的其他免费服务项目。

2.6 特殊群体服务保障制度

《公共图书馆法》对少年儿童，老年人以及残疾人等特殊群体的服务保障进行了明确规定。政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆；政府设立的公共图书馆应当考虑老年人、残疾人等群体的特点，积极创造条件，提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等。

2.7 读者隐私保护制度

图书馆读者的隐私是指读者在利用图书馆馆藏资源和接受服务的过程中，产生的关于读者的读者证身份信息、借阅数据，咨询记录等数据[5]。我国十分重视对读者的隐私保护，《公共图书馆法》第四十三条明确规定，公共图书馆应当妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。

3 我国《公共图书馆法》的法律体系基本架构和特点

3.1 基本架构

我国《公共图书馆法》的体系主要由五个部分组成，它们主要有：一是公共图书馆职责与管理管辖范围，二是公共图书馆设立的原则和条件，三是公共图书馆运行管理保障需求，四是公共图书馆服务内容与服务标准规范，五是与公共图书馆相关的法律责任。

3.2 亮点分析

《公共图书馆法》的亮点主要体现在以下几方面：一是明确了公共图书馆的基本职责，将实现全民阅读作为重要任务。纵观《公共图书馆法》全文，不难发现，我《国公共图书馆法》特别强调了“阅读”这个关键词，它在《公共图书馆法》全文中出现过6次，促进全民阅读已然成为公共图书馆事业的重要任务。二是明确了政府在图书馆建设中的责任和定位。《公共图书馆法》明确规定了各级政府在公共图书馆建设中的主体责任，从图书馆的设立、经费预算、管理和考核上都进行了详细说明，公共图书馆政府主导建设，鼓励社会公众参与的双重格局已经形成。三是保障了公共图书馆的服务质量，《公共图书馆法》已经将图书馆的服务质量和水平纳入考核机制。通过设立读者意见箱，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核。

3.3 存在不足

人无完人，事无完美，我国公共图书馆法律制度也一样，在涉及工作上某些细节问题的规范化处理上存在欠缺或不足。主要体现在以下几方面：

3.3.1 资源采购的立法

图书馆在文献资源采购时，缺乏对书商的违规行为进行立法，许多不法书商为使利益最大化而低价购买非当年出版物，却按照原价供给图书馆，或在采购的文献质量上做手脚，以次充好，提供质量差的盗版图书作为交付物等，对于该类问题，《公共图书法》缺乏明确管理和处罚措施。

3.3.2 图书馆知识产权立法

图书馆作为文化信息资源传承和共享的公益性组织，虽说不存在获取利益的性质，但也十分有必要制订图书馆知识产权的相关法律法规。近年来图书馆因使用各类型网络资源而被状告法庭的案例屡见不鲜，例如南宁某城区图书馆因未经许可在图书馆网站上传播涉案作品而被北京中文在线公司状告法庭；涪陵图书馆未经著作人许可链接网络作品而被北京三面向版权代理有限公司状告法庭；中国数字图书馆有限责任公司因侵犯著作人陈兴良的著作权而被状告法庭[6]。这些案例有的是通过双方调解得以解决，有的则是通过法律宣判才解决。许多图书馆员根据《信息网络传播权保护条例》第七条第一款“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外。”规定[7]，理所应当的认为图书馆是公益性组织，直接从互联网上获取作品上传到自己的网站，供读者使用并无过错，却未考虑其传播范围和著作人的权益。

随着数字化信息资源的使用和传播方式的不断变化，网络著作权人的版权保护意识不断增强，著作权人的个体权益与公共图书馆所代表的社会公众的利益之间的冲突日益激化，《公共图书馆法》在第一章第十条仅谈到公共图书馆应当遵守有关知识产权保护的法律、行政法规规定，依法保护和使用文献信息，并未对此类知识产权的侵犯制定法律，因此，亟需通过立法来保障公共图书馆在知识产权方面权益，从而更好地服务社会公众。

4 展望

《中华人民共和国公共图书馆法》的诞生标识着我国正式踏上图书馆法制化管理的征程，同时也充分彰显了我国对公共图书馆事业的高度重视，《中华人民共和国公共图书馆法》的颁布不仅是无数图书馆人的愿望，也是全国广大人民群众的期盼。从一定意义上来说，它是中国公共图书馆事业发展道路上的重大里程碑。

我坚信《公共图书馆法》现存的还未通过立法解决的边缘化问题，都将在今后《图书馆法》的修订过程中逐渐被解决，这符合辩证唯物主义一切事物不断发展的规律。我国公共图书馆的法律制度也将会在摸索和前行中不断完善，各种打擦边球的与图书馆事业和活动相关的违规违法行为终将难逃法网。

[1] 王巍. 我国《公共图书馆法》立法可行性分析[J]. 上海高校图书情报工作研究,2015,25(04)：13-17.

[2] 崔敏. 《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》的评价[D].辽宁师范大学,2013.

[3] 人民网：国家主席习近平签署第77、78、79、80、81、82号主席令[EB/OL].[2017-12-18].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1105/c64094-29627314.html.

[4] 申庆月. 公共图书馆法定呈缴制度的法律研究[J]. 经济研究导刊 , 2011(2)：211-213.

[5] 田雪华,王云庆,彭鑫. 微服务背景下加强图书馆读者信息保护的思考[J]. 河南图书馆学刊,2017,(11)：106-107+112.

[6] 刘开国. 数字图书馆建设遭遇著作权——陈兴良诉数字图书馆著作权侵权纠纷案给我们的启示[J]. 山东图书馆学刊,2005(3)：20-23.

[7] 刘开国. 文献资源共建共享中的信息网络传播权[J]. 图书馆学刊 , 2010, 32(7)：5-7.