论行政事业单位内部控制制度建设

雷晴

摘要：文章主要论述行政事业单位内部控制制度现存的制度建设不完善、财政人员素质低、内控设计与流程不清晰、领导意识淡薄，内控框架体系散乱等问题，行政事业单位内控控制制度建设迫在眉睫。文章讨论通过完善制度、提升从业人员素质、健全预算管理和奖惩制度的方法，建设内部控制制度。

关键词：内部控制；意识淡薄；制度建设；流程优化

一、行政事业单位内控制度建设的意义

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。是一个单位的各级管理层，为了保护本单位各项经济活动的规范、安全、完整，确保经济活动的正确、可靠、有序，协调经济行为，控制经济活动、规范管理程序，利用单位内部分工而产生的相互制约与相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化、系统化、程序化，使之建立起一个较为规范的、严密的、完整的体系。一个单位具有科学高效的财政内部控制制度体系建设，可以实现对整个单位财政业务风险的全面控制，可以规范单位整个单位的财务管理活动，提升单位的财務管理水平。

二、行政事业单位内控制度建设的现状

（一）单位领导不重视，内控意识淡薄

把行政事业单位和企业单位相比较，可看出，行政事业单位对内部控制的关注度较低。原因可作如下解释：虽然行政事业单位一直宣称其资金是严格按照《预算法》、《会计法》等相关法律法规进行使用管理，但是部分单位领导对资金的管理使用要求，依旧停留在过时的会计核算工作中。而在开展内部控制建设工作的过程中，部分行政事业单位领导对内控制度不重视，没有意识到内控制度在现代财务管理工作中的重要作用，没有意识到有效的内控制度可以加强对单位经济活动的管理效率；部分行政事业单位领导只注重内控制度的建立，忽视了对每一个制度的实际运用，把内控体系建设这个大工程，当作一项普通工作来抓，将内控工作简单理解为制度订立，只停留在“纸上”和应付检查层面，应付差事，没有深入了解内部控制建设。

（二）制度建设不完善

虽然财政部2012年发布、2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会【2015】24号）要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全过程，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层次的全体人员。大部分单位已经建立了内部控制制度，但是在运行过程中，存在很多制度的缺失。比如：有的单位虽然按照财政部要求全面建立了预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目合同管理等相关制度，但是在建立过程中完全没有结合本单位的工作实际，没有仔细研究每个制度的实际内涵，照搬照抄，敷衍了事，纸上谈兵，在执行上没有找到实质性的切入点、缺少抓手、效率不高。

（三）人员素质低

就现在的情况来看，大部分行政事业单位管理者根本做不到以身作则，没有带头严格遵守单位内部控制制度的意识，往往利用职权之便，谋取私利。部分单位中不论是领导干部还是财务人员都欠缺对内部控制体系建设的整体应用认知。很多单位组成的内控人员没有认真去了解内控知识，所以在编制单位内控制度的过程中寸步难行。比如：有的内控人员对什么是内控制度不清楚；有的内控人员对单位的具体业务流程不清楚；有的内控人员对单位具体适用哪些制度不清楚等等。

（四）内控设计与流程不清晰

按照财政部《指导意见》的相关要求，虽然大多数单位都按要求建立了内部控制制度，但是，各家单位制定的制度与流程都五花八门，有很多单位制定出来的制度都不符合要求，具体表现在以下几个方面：第一、财务管理岗位设置得不合理，出现一人兼顾多职的现象，最为常见的现象便是职务兼容；第二、审批流程不完善，审批权限不明，某些人员较少或较基层的单位，直接出现“一言堂”、“一支笔”审签，往往都是主要领导说了算，领导说话一言九鼎，很多经济活动决策只要领导签字即可，重大资金未经会议审批；第三、流程监控机制不健全，很多经济业务事项并没有清晰明确的审批流程，就算有明确的审批流程，那也只是单一的“走过场”，在实际执行过程中会直接降低了经济业务的审核与把关力度；第四、内控风险评估流程建立不合理。如：在支出业务控制方面，所制定的制度中未明确国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致支出业务违法违规的风险等。

（五）行政事业单位内部控制监督机制不完善

为了保障行政事业单位内部控制工作的有效进行，需要严格执行内部控制监督机制并定期对内部控制进行风险评估。但是目前大多数行政事业单位没有建立内部监督机制，即使有也只是一些书面性的东西，没有独立的机构，没有明确的岗位责任制度，没有固定的人员，就算有人员也是兼任多职，并且工作责任心不强，没有发挥应有的监督作用。

三、事业单位内控制度建设的应对措施

（一）领导引起重视，增强内部控制制度意识

加强内部控制制度建设，关键在于行政事业单位的相关部门领导是否重视内控制度的建设。首先，应该提高单位领导班子的内控制度意识，只有切实增强单位领导班子对内控制度重要性的认识，才能使其在根本上重视内控机制的建立健全。同时需要单位领导做到从自身做起，不以权谋私，这样才能更好地从根本上开展内部控制建设工作。其次，加强行政事业单位队伍建设，提高内控相关人员的素质和技能，在实践中抛弃旧的惯性思维、经验做法，要接触新思维、新事物，学习内控建设相关理论，不断革新，不断进步，努力营造出良好的内控建设环境。最后，建立责任风险的经济效益与负责人职务任免相挂钩的机制。让单位领导班子与业务骨干的分工授权依据管理者岗位特性的分工来执行，从而达到互相促进、相互约束、各司其职的内控目的。

（二）健全管理制度，确保单位有章可循

对于行政事业单位而言，应该以国家的法律法规和政策为依据，并且应该结合本单位的实际情况，针对各单位整体的工作流程及关键风险点，制定出符合本单位工作性质的内部控制体系，对每个部门、每个工作人员的岗位责任、任务、流程等，做出明确的规定，确保上下有序、环环相扣、内控有效。具体措施如下：一是建立健全完善的集体决策和议事决策制度，对单位的重大事项进行认真摸底调查研究，并深入对其进行风险防控分析，在经过必要论证研究后，充分吸收各参会单位和参会人员的意见建议，最终的决策应通过单位党组会、单位负责同志办公会或党政联席会讨论决定，有效地规避错误和风险。二是对一些财政核心业务的制度制定必须反复核实其完整性，比如预算制度等。三是加强对决策执行的跟踪问效，避免决策走过场，如果单位能做到把财务业务处理过程、流程和财务管理控制有机地结合起来，让财务控制渗透到各项经济财务业务活动的每个环节与每个流程中，那么就可能避免经济财务业务过程中的舞弊徇私与违规违法行为。四是深入开展单位内部控制有效性的民主评议与评价工作，以此来保证单位内制目标的实现与达成。评价指要做到有法可依，有规可循，有章可遵，有责可究，评价指标要以单位实际发生的内控事物事实为基础与依据。

（三）强化教育培训，不断提高内控人员的综合素质

行政单位内控人员不但需要具备较高的专业业务素质与较强的法律法规意识，还需具备较高的的职业道德素养与人文涵养。加强对单位内控人员的业务培训、法律法规和职业道德教育，是提高其综合业务与法律法规素质、提升职业道德修养和人文涵养的主要手段，单位采用定期培训的方式来使行政事业单位的内控人员增强法律观念以及专业技能。随着单位相关培训力度的不断加大，单位内控人员的职业道德素质与水平，也在不断的得到提升，特别是创新型人才引进、培养和应用，更是让单位内控机制的执行效果，有效地达到了最佳状态。达到“1+1”>2的效果，也充分調动其他工作人员的积极性，广泛宣传单位内控制度的流程及风险，最终形成人人参与且负责的良好氛围。以此来提高整个行政事业单位所有人员对内部控制制度的认识，让单位所有人员都明确自己的责任和义务。

（四）优化内控设计与流程

1. 加强预算管理，建立健全各部门的预算管理制度

内控制度体系的核心是预算管理贯穿单位财务管理的全过程，关系到单位的财务现状及未来发展。行政事业单位在预算编制上要从实际出发，量入为出，不能编赤字预算，注意加强预算的合理性，完善财务预算管理的职能，建立一个有效的风险控制和防范机制，在编制预算时尽可能的考虑出现的问题，尽量降低成本和财务风险。

2. 加强行政事业单位财务管理

财务部门是行政单位核算和监督最重要的部门，是一个单位的命脉所在，所有经济业务的往来都需要财务的监控和管理，这要求我们要加强行政事业单位的内部控制建设，加强单位财务的科学管理，改变单纯意义的“见票核销”。要求对单位所有财务人员甚至领导班子进行财务知识的培训，对财务财务制度、财政政策以及法律法规了然于心，同时，要求单位会计参与各类经济业务的谈判，参与重大经济活动的决策，防止会计“见票入账”。保证单位内部整个财务工作的管理、监督、控制有效进行。

3. 加强国有资产管理，定期清查单位的库存，防止“小金库”

为了防止出现“小金库”，单位财务要合理进行定期“盘点”，这里所谓“盘点”，不是单指保险柜现金的盘点，因为“小金库”的来源主要包括：以各种名义挪用，转移国家预算内资金、预算外收入，变卖单位固定资产、有价证券，侵占、截留非税收入，不通过会计部门列支、私存私放的资金等。

（五）监督执纪问责，建立奖惩制度

由于多数行政事业单位没有独立的监督机构，财政部门应当定期对行政事业单位的内控制度建履行监督检查各种经济业务活动的职责，严格按照财务规章制度进行办事，对行政事业单位的各项资金统一调配，监督每一笔资金的收支去向，加强对每一步采购物资的管理，充分发挥财政人的监督权威。同时，要有效发挥纪检监察、审计、财政与行业主管部门的监督检查与业务指导作用，采用“双随机、一公开”的方式深入开展经常性、不定期性的事前、事中、事后的监督检查与业务指导，并建立相应的监督检查奖惩制度与责任追究制度，从根本上对行政事业单位的会计核算不规范方面进行防范，监督单位向社会公开内部控制建设信息，让单位主动接受社会监督，对制度执行得好的单位给予一定的奖励，并在全区推广，对制度执行不力的单位给予处罚，有违纪违法的移送司法机关处理。

参考文献：

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（作者单位：贵州省六盘水市钟山区财政局）