对上海郊区村级集体经济发展的分析与思考

徐杨

摘要：发展壮大村级集体经济，增加村级收入，是乡村振兴战略的重要抓手，是提高广大农民社会保障水平的有效途径。改革开放以来，上海经济社会得到高速发展，但是随着经济结构转型升级的需求变得愈发强烈，上海郊区村级经济外延式的发展模式已经受到土地资源紧缺、农村劳动力资源的减少、环境保护等条件的制约。文章通过分析上海村级经济发展存在的问题，结合乡村振兴战略及建设卓越的全球城市的要求，提出加快研究村级经济发展的新模式，促进村级经济加快融入区域经济和城乡一体化发展轨道，不断提升村级集体经济发展的质量和效益的一些建议。

关键词：上海郊区；村级集体经济；发展村级经济建议

一、村级集体经济的内涵和发展村级集体经济的重要性

（一）村级集体经济的内涵

农村集体经济亦称“农村集体所有制经济”。我国宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。

（二）发展村级集体经济的重要性

党的十七大报告指出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，要持续地发展现代农业，繁荣农村经济作为首要任务，对推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。发展集体经济也是推动扶贫攻坚的重要动力，习近平总书记在《摆脱贫困》一书中明确地指出，发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，是振兴贫困地区农业发展的必由之路，是促进农村商品经济发展的推动力。

（三）各级政府改革实施意见的提出

在国家层面：为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，国家颁布《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等一系列改革文件。在上海市层面：上海市紧紧围绕中央相关文件精神，出台《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》、《上海市农村集体资产监督管理条例等文件》，以强农惠农为根本目的，以改革创新为主要途径，大力发展农村集体经济，赋予农民更多的财产权利，实现城乡要素平等交换，激发农村经济社会活力，健全农村治理机制，促进农村社会和谐，加强和规范农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，支持和促进农村集体经济可持续发展。上海市各区也陆续出台文件，稳步推进村级集体经济组织产权制度改革，积极推进镇级集体经济组织产权制度改革，促进农村集体经济转型发展。有序推动农村土地制度改革，改革和完善农村宅基地制度，健全农村集体建设用地流转制度，引导农村土地经营权有序流转，让土地的资源、资产和资本属性在市场机制中得到更为理性的表现。

二、上海郊区村级集体经济发展现状和问题分析

二十世纪八十、九十年代，村办工业企业迅速发展，上海郊区村级集体经济经历了一个比较繁荣的历史时期，为农村社会各项事业发展作出了重大的贡献。二十一世纪初，随着改制、迁移、城市化发展、年轻劳动力迅速转移等，农村经济结构加快调整，村级经济发展速度放缓，新形势下，集体经济发展问题从幕后转向台前。

（一）上海市郊区布局及郊区集体经济面临的困境

1. 上海市郊区布局。上海郊区具体包括有闵行、宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤、浦东新区、崇明区。其中闵行与宝山是“中心城区拓展区”；嘉定、青浦、松江、金山、奉贤属于“新型城市化地区”；浦东新区属于“都市发展新区”，内环区域与部分中环属于上海中心城区范围，但其余大部分地区诸如川沙等以及原南汇地区属于郊区；崇明属于“综合生态发展区”。

2. 村级集体经济面临的困境。一是随着上海城市化推进速度的加快，近年来，一批重大工程、重点项目的开工建设，而这些项目涉及的动迁工作造成郊区各村大量原本可用于出租的厂房和土地资源減少，同时，随着城市精细化管理水平的提升，上海市“无违创建”工程及各类整治工作又将部分原本各村赖以维继的违法建筑出租收入切断；二是产业结构调整进度加快原因，各类村办企业以仓储、小化工、金属加工、小型钢结构等低效产业为主，存在产业落后、产出率低、能耗高、污染重、安全隐患较多等态势。随着经济社会的发展，这些企业的产品不被市场认可，除快速失去市场竞争力外，还面临着产业结构调整、关停等现实问题。

（二） 村级经济发展存在的主要问题

一是传统“土地经济”的资源优势在逐步丧失，村级集体经济发展陷入资源困境。二是现有村级资源现状由于受到规划等调整，将严重制约村级经济后续发展的产业定位，功能拓展方向的路径受限。三是村级基层社会治理的政府公共管理职能的加大延伸，村级组织人员不断增加，农村社会治理项目增多，丰富百姓生活的各种创建活动在加强，村级集体经济的支出不断加大，负担加重。四是城市化进程中，市政重大工程等建设中的村土地被征用、动迁解决方式单一等，对村级经济发展的统筹安排还缺乏系统性、全局性保障，已造成对村级经济的短期负面影响。五是由于村干部长期的传统思维，在对资产的运作和管理上缺乏科学性、前瞻性和时代性的操作能力，而上层政府也尚未建立健全操作性指导性文件或有效的保值增值系统性统筹工作方法，管理等方面存在调控失效的现象，工作还只浮于表象“头痛治头，脚痛医脚”的状态。

鉴于当前经济社会发展的要求，乡村振兴战略和打造卓越的全球城市的战略部署，上海郊区村级集体经济的发展面临着如何快速融入上海市科创中心建设和城市化建设的转型轨道中，必须找到新形势下村级集体经济发展的新路径已是当务之急。

三、上海市郊区村级集体经济发展的几点建议

（一）加快实现村级集体资产管理的规范化

健全体制机制，进一步发挥集体资产监督和管理委员会（简称集资委）的作用，从资产管理和资金使用等方面实现集体决策；从制度执行、权力监管上实现全员参与；进一步推进村委会自治组织与村集体经济组织分离。

（二）加快推进村级经济资源统筹运营的机制建设

政府应充分利用统筹经济资源等行政调控手段，推动资源优化高效配置，避免土地闲置、低效、违规等使用，侧重精细化管理，更注重机制建设。市、区、镇三级政府应制定和落实关于集体资产投资和管理的规范性政策文件，相关部门在具体执行时要严格按照文件规定，加强对村、公司集体经济合同管理和投资管理；加强区域经济统筹，对产业项目实施准入评估，提升引入项目产业业态及能级；对农村集体资产资源租赁价格制定统一规范标准，防止权力寻租；同时，加快村经镇管工作探索和推进，有效提升村级集体资产资源的管理能效。对于村级集体资产资源，镇政府应做到“六个统一”，即：统一招商信息统筹关，统一产业准入评估关，统一依法合规审核关，统一租赁收费水平和租赁期调节关，统一合同备案管理和监管绩效后评估关，统一政策服务和一支队伍关，做到产业导入起点高、有形资产增值产出率高、项目科技水平含量高、政策服务和资产管理水平高，运营机制和制度建设从源头上做到预防干部权力寻租等问题，促进集体资产保值增值，确保集体经济健康有序发展。

（三）有序推进集体经济市场化的运作模式

创新运行模式，勇于探索出一条发展壮大村级集体经济的市场化道路。通过政策引导，盘活村级闲置资源资产资金，鼓励有条件的村合理进行对外投资，通过购买优质经营性资产，例如：土地、厂房、商铺等，确保集体资产保值增值。有效利用金融手段，在谨慎防范金融风险的同时，充分发挥其对经济建设的积极作用，要善于运用金融杠杆促进经济结构调整，弥补村资金缺乏问题。要以市场需求和国家产业政策为导向，进一步加大产业结构调整推进力度，加快引入市场前景好、经济社会效益好的项目，调整发展能力明显超过市场容量的项目或经济效益较差的项目，促进产业结构优化升级。加快互联网+等技术应用，培育新的经济增长点，唤醒村级集体经济自我造血功能。全面探索推进使村级集体经济发展总体水平上一个新台阶，形成村级集体经济可持续发展的新局面。

（四）高起点设计产城融合的产业规划布局

结合上海对标国际一流城市的总体要求，上海郊区加快城市化发展是必然的趋势，上海各郊区应注意因地制宜，以人为本，从全局出发，统筹考虑农业村的保留、生活社区开发、产业园区建设，坚持规划引领，从顶层做好现代农业、现代商业、现代社区、现代先进制造业格局的功能规划布局，全面推进从产城融合角度将村级集体经济可用资源融入到城市化发展中，实现联动发展。

加快完成城市生活服务配套，打造特色的商业社区和都市农业；加快在规划新城中形成功能性产业支撑，打造城中有产业的都市产业和绿色智能制造业，例如：医疗健康产业、养老产业、产业+互联网、金融科创产业、人工智能、3D打印等。将上海郊区农村打造成宜居、宜业、宜商、宜游等现代化新城，充分有效利用好村级集體经济资源，促进村级集体经济更好更快发展。

（五）加强新常态下干部队伍的建设

随着经济全球化发展，新形势新常态下，要加强干部队伍建设和班子配备。村干部党性素质、知识素养和政策理论等能力的强弱，直接关系基层各项经济事业稳定和发展的大局。新时期干部队伍配备，既要注重基层工作能力，更要注重干部专业结构的合理配备；既要有探索经济发展新道路求真务实的能力，又要有稳定全局、敢于改革创新、不好高骛远追求政绩观的格局。全面承担起基层社会治理和村级经济发展双推进的责任。

参考文献：

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（作者单位：上海工程技术大学）