完善体制机制保障 推进现代化经济体系建设的沪浙实践

赵雷

为贯彻落实党中央关于建设现代化经济体系的重大战略部署，中国宏观经济研究院《建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制研究》课题组赴上海、浙江，围绕“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”（以下简称“三有”）三个维度，通过部门座谈、企业实地调研等形式，开展了研究现代化经济体系的体制保障的工作调研。

一、沪浙建设现代化经济体系基本情况

（一）上海：围绕政府管理体制改革，有效激发市场主体活力

上海坚持使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，推进政府管理体制创新，推进“放管服”改革，强化事中事后监管，深化国企“混改”，减轻企业税费负担等，充分调动了微观主体经济活力。

1、政府职能转变取得新突破

上海率先开展证照分离改革试点，2017年度共取消调整行政审批事项1854项、评估评审事项341项。全面实施当场办结、提前服务、当年落地“三个一批”改革。政府定价项目从108项减少到53项。292家审批相关的中介服务机构与政府部门脱钩，611家行业协会、商会与行政机关脱钩。同时，上海不断优化政府管理服务方式，推进网上审批、网上服务取得突破性进展，全面实行企业市场准入“全网通办”、个人社区事务“全市通办”、政府政务信息“全域共享”。据统计，截至2017年底，上海已实现8个单位、24个应用系统上政务云，明显减少市场准入、施工许可、跨境贸易等审批环节和审批时间。

2、持续强化事中事后监管

上海开通市、区两级综合监管平台，分行业监管方案全面实施，综合监管为基础、专业监管为支撑的事中事后监管体系初步建立，并加快完善全过程信用管理数据、行为、应用清单等地方标准。同时，上海做实“四位一体”监管系统，探索制定行业监管清单，完善监管闭环模式，并创新引入市场机制、社会力量参与的监管方式方法，结合“互联网+”、物联网等新技术手段提高监管效率。

3、继续清理调整行政事业型收费，进一步减轻企业税费负担

上海进一步释放降成本、优环境等改革红利，激发微观主体活力。进一步降低企业职工医疗保险、失业保险的单位缴费费率，规范涉企经营服务性收费管理；持续深化营改增试点，扩大小微企业享受减半征收所得税优惠范围，提高年应纳税所得额，涉及企业约9.3万户；取消城市公用事业附加等21项行政事业型收费项目，大幅减轻了企业税赋。

4、推动国资进一步做强做优做大，提升国企改革活力

一方面，上海国资坚持提质增效，不断提高国有企业核心竞争力，并不断深化混合所有制改革，分别通过推进整体上市或核心资产上市、开放性市场化联合重组、实施股权激励和员工持股等途径，实现股权多元化。另一方面，提升国盛集团、国际集团两大国资运营平台运作能级，盘活存量资金约200亿元，各类基金规模近1500亿元。通过产业基金群生态圈的不断拓展，实现了国有资本管理能级的跨越式提升。另外，上海立足管好资本，加快职能转变优化监管方式，完善“直接监管为主、委托监管为辅”的市属国资监管体系，严格重点领域风险防控，并进一步梳理细化国资监管机构履职清单和事中事后监管清单，深化国有企业分类监管、健全完善信息公开制度。

（二）浙江：围绕创新驱动，推进“亩产论英雄”改革

浙江以“最多跑一次”改革为牵引，扎实推进“亩产论英雄”改革，持续优化营商环境，统筹抓好改革、发展、民生和政府自身建设各项工作，切实激发市场主体活力。

1、以“最多跑一次”推进“放管服”改革取得实效

“最多跑一次”改革是“放管服”改革在浙江的生动实践，通过聚焦不动产登记改革、商事登记制度、投资项目审批、公民个人办事事项，切实增强了人民群众的获得感和满意度。一方面，浙江全面梳理和规范各类办事事项，优化办事流程，推行“一窗受理、集成服务、一证通办”。据统计，省级“最多跑一次”事项达到665项，设区市本级平均达到755项，县（市、区）平均达到656项，全省“最多跑一次”实现率达到87.9%，办事群众满意率达到94.7%。另一方面，数据共享是“最多跑一次”改革的基础支撑，浙江稳步推进数据共享。以杭州市为例，截至目前，已实现了59个部门290.21亿条数据的归集，打通了户籍、社保、交通等数据共享通道，并通过搭建“一窗式受理平台”，实现4大数据库的系统对接，为“最多跑一次”改革提供了扎实的技术支撑。

2、推进“亩产论英雄”改革，深化资源要素优化配置

浙江根据“腾笼换鸟、凤凰涅槃”理念，以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、R&D;经费支出比等6项评价指标为主，积极探索推进“亩产效益”综合评价和资源要素市场化配置改革，初步建立了以节约集约用地、节能降耗减排为重点的企业“亩产效益”导向、约束和评价机制，加快推动了经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断提高了全要素生产率，有力促进了经济提质增效升级。一方面，浙江各级党委政府重视度、市场主体参与度、社会关注度都日益提升；另一方面，浙江通过全面建立“亩产效益”综合评价体系、建立差别化的资源要素价格机制配套、有效实施生态环境财政奖惩制度等，差别化配置资源要素改革卓有成效。

3、持續优化营商环境，切实激发市场主体活力

浙江持续推进“深化改革、优化服务、强化监管”三位一体工作布局，持续优化营商环境，有效激发了市场主体活力，为促进经济转型升级、社会进步和民生改善作出了积极贡献。一方面，浙江深化行政审批制度改革，持续推进“放管服”与商事制度改革，积极构建以信息公示为基础、以信用监管为核心的新型监管体系，逐步优化宽进严管的市场环境。另一方面，牵头滚动实施“小微企业三年成长计划”，着力推进“个转企、小升规、规改股、股上市”为主线的市场主体提升工程，持续推进市场主体做大做强。另外，浙江围绕社会关注的热点、难点和焦点问题，强化市场监管执法强化反行政垄断执法，全面落实公平竞争审查制度，严厉打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品行为，进一步净化市场秩序。

二、存在的问题与不足

尽管沪浙围绕“三有”建设现代化经济体系采取了诸多举措，并已取得了一些成绩，但仍面临诸多问题，在一定程度上抵消了建设现代化经济体系的积极成效，与建设“三有”的目标之间还存在着较大差距。

（一）民营经济发展面临诸多问题

沪浙民营经济虽然取得了很好的发展，但也暴露出一些共性问题，一方面，政策落地实效和配套机制协同尚需进一步提升。政策执行中的隐性障碍依然存在，相关政策的配套措施不同步、难落地，民营企业产生“政策疲劳感”，同时随着新业态的不断发展壮大，现有政策精准度与可操作性都有待增强，民营经济的政策获得感不强。调研中发现，以基因科技为例，国内现有水平远落后于欧美国家，很多留学生带着国外的先进技术，但由于国内鉴于国家安全考虑，区别对待内外资，导致很多很好的技术进不来，影响了我国基因科技的发展进程。另一方面，民营企业融资难融资贵的问题持续存在，以浙江为例，1500万以上的贷款审批时限不减反增、“两链”风险和企业债风险仍然较大以及民营中小微企业贷款利率普遍基准利率上浮30%—40%带来融资贵的难题。

（二）国企混改面临一些问题

从国企混改深度和广度看，上海国企混改面临一些问题，一是部分国企国有股比例过高，有碍非公资本进入和混合发展，导致多元股权制衡的法人治理机制不完善。二是国企市场选用职业经理机制不到位，企业家辈出机制和氛围缺失，市场经营机制不够灵活。三是国资平台需要加强，国资在战略性新兴产业等的集中度和增值率还有待提高。四是高科技园区国企从园区土地开发经营者转向招商引资服务商，创投功能薄弱。五是国企面向社会资本重组、公募力度不够大，证券化上市率还不够高。六是国有控股股份公司员工持股和股权激励计划试点推广力度不大，国企吸引力和驱动力有待增强。七是国有资产监管体制机制不够完善。八是国企“走出去”开展境外投资和跨国经营开局良好，但是国企混合所有制经济跨国公司很少，国际化指数普遍偏低。

（三）资源要素市场化配置机制还需完善

尽管浙江资源要素市场化配置改革走在全国前列，但由于要素改革是一项基础性、系统性、科学性的工作，涉及市场主体切身利益，社会关注度高，各地进度不一。从调研情况看，在推进中既存在工作实务上矛盾与困惑，也存在制度上的缺陷和障碍，需要在下一步工作中加以完善与破解。一是工作进展还不够平衡，表现在地区之间进展不平衡、要素配置内容不平衡、参与程度不平衡，导致全省不能形成有效合力。二是市场竞争还不够充分制约要素配置的流通性，表现在平台交易不充分、数据不共享、地方赋权不平衡等，相关工作开展困难重重。三是制度设计还不够科学影响要素配置的有效性，表现在资源要素不全面、评价口径不统一、配置机制不完善等，对区域内的各类要素的家底不清，缺少全省层面统一的指标体系和评价方法，缺乏对落后企业的惩罚性举措等，使得资源要素市场化配置的实际成效大打折扣。

（四）警惕互联网平台企业形成新的垄断

2017年7月，国家发改委、工信部等八个部委联合印发了《关于促进分享经济发展的指导性意见》（发改高技〔2017〕1245号），对放宽市场准入、加强对分享经济平台企业加强监管等方面进行了规范。调研中发现，浙江大型平台企业体量过大、利润过厚，已形成对实体经济的冲击。如双11全民购物节，平台企业要求实体经济搞促销、走量，最后买单的是实体经济，导致实体经济的利润空间被大大压缩，实体经济敢怒不敢言。同时，大的平台企业对新兴的互联网企业实行要么被收购、要么被消灭的策略，导致新兴互联网企业发展不起来，这是变相的不公平竞争。对平台企业的监管标准不够细、不够透明，也影响了公平竞争市场环境的形成。

（五）政府提供便利服务的意识还不够

政府“放管服”改革的落脚点是优化服务，这才是行政改革的真正目的和价值所在，而便利化服务是优质服务的重要考量指标。从上海情况看，政府服务总体很好，但也有些部门为百姓服务的认识不足，服务意识不强，服务内容不足，服务方式不便，服务水平不高等短板仍然存在。在便利服务上，服务资源整合还不足，线上线下服务“两张皮”现象仍然存在，网上政务服务大厅实用性不高等问题存在。以人才落户为例，调研中发现，一些高新技术企业为了在全球范围内抢人才，不惜重金，但人才落户问题一直得不到解决。据了解，上海出台了一些针对创业人才、高精尖人才引进方面的落户政策，但实际操作与政策不一致，导致企业在全球抢人大战中落在下风，招聘不到最需要的高技术人才。

三、调研启示与对策措施

（一）持续推进政府管理体制创新，不断完善市场机制

政府与市场的关系问题是建设现代化经济体系的根本问题。从政府角度看，必须继续推进政府职能转变，深化“放管服”改革，全面实施市场准入负面清单制度，加快要素价格市场化改革，完善市场监管体制，加紧构建新型政府和市场关系。一是要进一步厘清政府与市场的边界，围绕服务政府、法治政府、创新政府、廉洁政府的目标，切实解决政府职能越位、缺位、错位问题，大幅减少政府对资源的直接配置，让市场充分发挥在资源配置中的决定性作用，以更好发挥政府作用。二是政府要注重为企业创造健康运行的良性环境和合理机制，通过制度来引导企业的行为，发挥好政府的市场维护、市场引导、市场培育等方面的作用，真正降低制度性交易成本，破除生产要素合理流动与有效配置的障碍，不断激发市场主体发展与创新活力。三是进一步完善事中事后监管体系，探索制定行业监管清单，并不断创新监管方式方法，构建引入市场机制、社会力量参与的“三位一体”监督体系。

（二）持续完善宏观调控，发挥规划的战略导向作用

要发挥发展规划战略性导向作用，统筹经济发展的短、中、远期目标，健全财政、货币、产业、區域、消费、投资等经济政策协调机制。一是统一规划体系和强化规划归口管理，确保一张蓝图绘到底；建立覆盖规划全流程管理体系，将发展规划、区域规划、空间规划的编制及修订名录等归口到一个部门。二是把握好规划引导的“度”，不同规划有不同的要求和侧重，有虚有实、有软有硬、有所为有所不为。在市场可以自行发挥作用的领域，政府要充分信任市场，规划引导侧重于建机制、优环境。在市场失灵的领域，要发挥好政府引导作用，如公共服务类规划、资源环境类规划等。三是规划助力企业降低行政审批时间成本，以“多规合一”信息化系统建设助推项目选址一次性审查，变多部门分头按各自规划审查为一个口子综合性审查；用规划审查替代或简化一部分项目审批，即针对项目的审批事项前移至规划环节，在规划环节的专项审查通过后，后期项目环节可以不再开展或简化降低要求，将有效减少审批环节、提高审批效率。

（三）建立高端产业新体系，促进创新型产业发展

产业体系是经济体系的核心，要加快产业转型升级，建立起“高端、高质、高效”新产业体系。高端，即产品与服务的技术与知识含量高、产品附加值高；高质，即产品与服务的品质高、品牌亮，符合市场需求的趋势；高效，就是生产与服务的经济社会综合效益高。同时，创新建设现代经济体系的动力支撑，是新时代“引领发展的第一动力”，要继续贯彻落实创新发展理念，促进新产业的大力发展。一是要重点抓好产品创新、生产方式创新与商业模式创新，促进新产业的成长。如区块链技术、AI技术、大数据技术等，要推进这些新产业的成长壮大，并有的放矢地赋能到传统产业上，不断推进传统产业的转型升级，实现经济的高质量发展。二是针对大企业创新弱的特点，有针对性地引导国有企业与民营大企业的科技创新，鼓励国企与民营企业发展创新合作。三是要通过推动大众创业万众创新，培养创新型企业，促进产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，有利于供给侧结构性改革的深化。四是处理好引进、吸收再创新与自主研发的关系，提高创新成果的经济转化效率，增强核心技术开发能力。五是要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的科技创新体系。

（四）继续营造优质营商环境，促进民营经济健康有序发展

上海、浙江两地都注重营造优质营商环境，不断激活微观主体活力。从促进民营经济健康有序发展來看，主要做好以下工作：一是坚持打造“国际化、法制化、便利化”的营商环境。国际化是指以对标国际标准，以国际通行的办理时间、收费标准等为硬指标，降低企业各类交易成本，特别是制度性交易成本，让企业轻装上阵；法制化是指完善各项法律法规，做好政策公开透明、办事规范、法治环境完善；便利化是指政府要始终聚焦企业发展中遇到的难点、痛点、堵点问题，系统实施针对性的改革举措，对一些跨领域的难点问题推出了革命性的流程再造，切实解决企业发展困难。二是聚焦科技创新，一方面要抓住科技创新的历史机遇，不断赋能到传统产业，带动传统产业的转型升级；另一方面，要加大对新科技企业的扶持力度，不断推动新科技转化了实际生产力。三是不断深化资源要素优化配置，打造高质量发展的要素环境。可借鉴浙江“亩均论英雄”改革经验，不断提高资源要素使用效率。四是注重加强商标知识产权保护，探索建立行业商会（协会）专家陪审团，不断加大商标执法力度，推进商标品牌建设和日常监管，并积极推进公平竞争审查制度，建立了公平竞争审查联席会议制度，加强反垄断执法，为民营经济的健康有序发展营造公平竞争的营商环境。

另外，还必须实施人才强国战略，必须加强科技创新队伍建设，加大高端人才引进力度，并不断完善户籍、教育、医保等方面的体制机制，切实解决人才发展的后顾之忧。

（作者单位：国家发展改革委体管所）