警惕偏远贫困县成为精准脱贫、污染防治、乡村振兴的短板交汇点

黄征学 宋建军 滕飞

党的十八大以来，国家积极推进精准扶贫，因人因地施策，不断增加扶贫投入，出台优惠政策措施，创新扶贫方式，减贫成效卓著。但偏远贫困县，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍较高、农村环境污染较重、乡村振兴难度大，若不采取更加有效举措，极有可能成为精准脱贫、污染防治、乡村振兴的短板交汇点，务必加大集中攻坚力度。

一、偏远贫困县三大短板交汇点的表征及原因

（一）精准脱贫难

尽管精准扶贫、精准脱贫成效显著，但西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等偏远地区贫困发生率高、贫困人口多、人均可支配收入低的问题依然突出。2017年，全国334个深度贫困县贫困发生率为11%，比全国平均水平高7.9个百分点，其中贫困发生率超过18%的县有110个，多数属于偏远贫困县。以甘肃省为例，2016年，23个偏远贫困县贫困发生率平均为16.9%，县均贫困人口6万人，农村居民人均可支配收入为全国的49.5%。偏远贫困县远离经济发展中心，产业结构单一、县域经济发展严重不足，贫困群众缺乏技能、社会文明程度总体较低，基础设施和社会事业薄弱，生态环境脆弱，自然灾害频发，脱贫成本高、难度大，返贫率高，是贫中之贫、困中之困，仅靠自身力量和常规办法难以实现真正脱贫。

（二）污染防治难

偏远贫困县往往是自然资源富集区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱区。随着攻坚压力不断增大，部分贫困县为实现产业发展脱贫，放松生态环境保护，出现环境污染和破坏生态等问题。祁连山自然保护区生态破坏就是典型案例。部分县在推进产业扶贫中，降低环保标准，导致城市工业污染向农村转移。部分县为提高农产品产量，大量施用化肥农药农膜，导致农业面源污染。部分县污水垃圾处理等环保设施因配套资金难以落实、技术力量不足、运行费用无力承担等原因，造成“难建设更难运行”。尽管国家取消了贫困县国家公益性建设项目县级配套资金、降低了基础设施建设项目地方财政配套资金比例，但偏远贫困县多为“吃饭财政”，根本没有资金投入污染防治。以甘肃为例，2016年，县级财政自给率只有17.2%，比全国平均水平低31.8个百分点，而深度贫困县自给率普遍不到10%。

（三）乡村振兴难

乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴的总要求。实现乡村振兴需要政府和社会加大投入，但偏远贫困县自身财力拮据，建设资金缺乏；招商引资困难重重。加之青壮年劳动力到城镇就业，很多村庄成为由老人、妇女、儿童和残疾人组成的“空心村”，成为乡村振兴的难中之难。以甘肃省两当县左家乡左家村为例，全村1280人，在家的青壮年劳动力仅30人，产业发展所需的劳动力支撑严重不足，村两委班子也缺乏后备人才支持，“青黄不接”、后继乏人问题突出。

二、破解偏远贫困县短板交汇点的政策建议

（一）创新高质量发展举措

加快打通偏远贫困县对外交通通道，实现与毗邻的区域性中心城市或经济中心互联互通，創造条件将交通基础设施延伸到市场中心或资源富集地。鼓励和支持偏远贫困县在市域或省域范围内以“合作共建”“净托管”等方式共建“飞地园区”，增强产业支撑能力。借鉴贵州、青海、福建、浙江等地试点经验，加快构建生态产品价值实现机制，让“绿水青山”切实转化为“金山银山”。加强农村宽带、公路等基础设施建设，完善电信普遍服务补偿机制，强化交通运输、商贸流通、农业、邮政等各部门及电商、快递等各相关农村物流服务网络和设施的共享衔接，深入推进电子商务发展。把偏远贫困县尽可能纳入国家、省、市精品旅游路线，推进全域旅游开发，提升旅游品质。结合旅游业发展，推动生态特色农产品向旅游商品转化，不断提高群众可支配收入。针对高寒山区、深山区群众居住分散，基础设施建设成本高等问题，结合易地移民扶贫搬迁、生态移民、农村危旧房改造、城乡建设用地增减挂钩和新型城镇化建设，加快重点镇、中心村的规划建设，走集中集聚集约发展之路。

（二）构建绿色发展与精准脱贫相融合的新机制

精准脱贫要坚守“绿色惠民”，不能急功近利。严格执行重点生态功能区产业准入负面清单、生态保护红线和环境准入制度，坚决控制超出资源环境承载力的新增产能，尤其要防范过剩和落后产能向贫困县、贫困村转移。加强矿产、交通、旅游、水电等资源开发项目的环境监管，防止破坏生态环境。科学引导有机食品、农产品加工、特色资源开发、生态旅游等环境友好型企业落户，吸引和支持具备生态环保意识的企业家或精英到贫困县创业，对贫困人口参与度达到一定比例的企业实行用地保障、投资补助和贴息、税收减免政策。加快制定配套政策，区分矿业权出资性质、勘查程度、开采现状、资源储量等，坚持“共性问题统一尺度、个性问题一矿一策”的原则，分类实施，有序推进自然保护区内矿业权退出。

（三）着力改善农村环境面貌

巩固偏远贫困县农村环境连片整治和环境“问题村”整治成果，以保障农村饮水安全、农村污水处理、垃圾收运处理、畜禽养殖污染治理、历史遗留工矿污染治理为重点，扎实实施《农村人居环境整治三年行动方案》。因地制宜推进园区、集镇、农村社区和居民聚居区污水处理设施建设，完善城乡生活垃圾、医疗收运处置体系，推行垃圾分类，基本建立户有垃圾池、村有垃圾点、乡镇有垃圾中转站、县有垃圾处理场的垃圾收运处理网络，推动农村废弃物和建筑垃圾循环利用。完善农村生活设施，加快农村厨房、圈舍、厕所改造，全面清除农村“脏、乱、差”，打造农民安居乐业的美丽家园，带动乡村旅游、生态旅游等相关产业发展，打造生态品牌，让贫困人口从“绿水青山”中获得更多的实惠。

（四）切实加大财政支持力度

以重大扶贫工程和重点生态工程为重点，以补短板为突破口，加大财力性转移支付、重点生态功能区转移支付补助力度，支持扶贫投融资平台建设，提升偏远贫困县“造血”功能。聚焦基础设施建设，多渠道筹措资金，提高普通干线公路、农村公路、水利设施、环保设施、中小学校舍、危旧房改造等中央、省级补助标准。加大城镇污水垃圾处理设施建设，中央预算投资用于农村污水垃圾处理设施及配套管网建设、垃圾处理设施建设投入力度，对偏远贫困县实行全额补助。发挥各级财政资金的杠杆作用，通过以奖代补、贴息、担保等方式，引导金融和社会资本投向农村基础设施建设及运营，完善农村基础设施管护长效机制，从根本上解决农村基础设施管理不善、经费保障不到位、运行难等问题。加大中央、省、市财政投入力度，全面落实贫困人口参加城乡基本医疗保险个人缴费标准部分全额资助政策，补齐偏远贫困县社会事业发展短板。

（五）夯实人才和组织基础

结合“阳光工程”“雨露计划”“绿证”培训和跨世纪青年农民培训工程等惠民工程，加大人才培养力度，培养新型职业农民。加强农村基层组织建设，整顿软弱涣散基层党组织，选派优秀机关干部到村挂职担任第一书记，提高村两委班子服务群众、带头致富的工作能力。千方百计增加村级积累，在加大基层工作经费财政投入的基础上，探索基层组织与农村集体经济发展挂钩的机制，把对龙头企业、专合组织的财政扶持资金作为股份投入进行分红，产业发展效益纳入村级资金积累，用于农村基础设施、环境卫生管护和村级公益设施管护的支出，夯实基层工作基础。

（作者单位：国家发展改革委国地所 ）