湖南省推进兽医社会化服务发展的探索与实践

郑文成，邓云波，王晓春，谭运华，李 昂

（1.湖南省兽医局，湖南长沙 410006；2.中国动物卫生与流行病学中心 山东青岛 266032）

湖南省2016年出栏生猪5 920.9万头、牛172.7万头、羊725.5万头、家禽4.26亿羽；饲料产量1 175万吨，水产品产量269万吨。有生猪调出大县61个，国家级基础母牛扩群增量项目县15个；国家级畜禽标准化示范场162个、省级标准化示范场410个，生猪规模养殖比重达到70%。全省养殖业产值超过2 000亿元，饲料产值突破400亿元。目前，全省实现了省、市、县、乡、村五级动物防疫网络全覆盖。共设立乡镇动物防疫站2 354个，配备专职动物防疫员8 799人。省、市、县及乡镇派出机构官方兽医10 853名，聘请村级动物防疫员23 000人。2016年起，湖南省稳妥推进兽医社会化服务体系建设创新试点工作，积极探索政府购买兽医服务体制和机制，为推进兽医社会化服务发展积累经验，提供借鉴。

1 主要做法

以培育各类兽医服务组织为重点，着力推动兽医社会化服务机制创新，大胆探索兽医社会化服务模式，全面构建主体多元、供给充足、服务专业、机制灵活、管理规范的兽医社会化服务格局。

1.1 布局谋划政府购买防疫服务，引领社会化服务发展

2016年，湖南省畜牧水产局印发《关于开展兽医社会化服务体系建设试点工作的通知》，启动了政府购买兽医社会化服务试点工作。

1.1.1确定试点范围 在长沙等4市选择开展兽医社会化服务具有一定优势的养殖大县，地方政府和畜牧兽医部门积极性高，养殖户接受社会化服务意愿强的浏阳市、耒阳市、衡山县、双峰县、新化县、冷水滩区和东安县，开展基层兽医社会化服务试点工作，同时实施“培育兽医社会化服务组织、推进政府购买公益性服务试点”和“社会化力量参与兽医公共服务制度设计”2个农业部委托项目。2017年将推进基层兽医社会化服务体系建设列入湖南省动物疫病防控绩效考核重要内容，要求每个市州至少有1个县开展兽医社会化服务工作，全面推进政府购买兽医服务。

1.1.2明确试点内容 各试点县（市、区）结合自身实际，制定试点工作方案，确定服务内容，核定购买补贴标准，统一组织政府采购，发展社会服务组织，制定考评验收方法，采取政府采购、定向委托、以奖代补、政府贴息和招投标等方式进行创新试点。

1.1.3加强组织领导 各试点县政府高度重视兽医社会化服务体系建设，均成立由分管副县长任组长的试点工作领导小组，在县畜牧（兽医）水产局设领导小组办公室并牵头各项具体工作，畜牧兽医部门具体履行动物防疫公共服务“发包方”职责。

1.2 探索多种服务模式，培育社会化服务主体

根据不同动物防疫工作特点、条件以及财政、机构设置、兽医行业发展水平等实施基础，探索出了多种服务模式和机制。

1.2.1病死畜禽无害化处理PPP模式（Public-Private-Partnership）在病死畜禽无害化处理长效机制建设中，坚持“政府引导、企业运行、社会参与、财政支持”原则，引导和鼓励采用PPP等模式，将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，投资、建设、运营病死畜禽无害化处理设施及病死畜禽收集暂存场点，实现病死畜禽无害化处理和资源化利用目的。岳阳、衡南、耒阳等20多个县（市区）采用PPP模式建成病死畜禽无害化处理收集、处理体系。

1.2.2劳务外包模式县政府对部分兽医公共服务实行政府采购，兽医部门负责发包方职责，通过政府招投标局（或竞争性谈判）与劳务公司签订动物防疫劳务承包协议，由劳务公司组织动物防疫员实施春秋两季集中强制免疫。目前，浏阳市、衡山县、耒阳市采用该模式。

1.2.3乡镇承包模式乡政府对强制免疫实行政府采购，乡镇动物防疫站负责发包方职责，通过协商委托等形式[1]，与动物防疫专业合作社签订劳务承包协议，由乡镇动物防疫专业合作社组织完成春秋两季集中强制免疫。目前，双峰县、新化县、冷水滩区、凤凰县、隆回县、鼎城区、炎陵县、临武县等县采用该种模式。

1.2.4龙头企业专业化服务模式依托温氏、新五丰、大北农、佳禾等大型养殖龙头企业，通过协议委托龙头企业专业兽医队伍完成指定区域的强制免疫、病死畜禽无害化处理等兽医公共服务。耒阳市、东安县等县采用该种模式。通过不同服务模式的探索，政府对承接服务的组织给予政策支持和指导，全省新组建农业（兽医）劳务服务公司3个、动物防疫专业合作社（兽医协会、服务队）45个。

1.3 建立和强化监督考核制度，提升兽医服务质量

1.3.1健全政府内部制度和机制 各试点县级畜牧兽医主管部门协调财政等相关部门科学设立相关的管理体制、运行体制和监控体制，确定服务内容与范围，明确购买方式与标准，制定考评办法与标准，建立健全动物防疫专项资金购买社会组织服务运行机制；建立健全项目申报、评审、公示、立项、实施、监管、考评、奖励等一系列规范化管理制度，县级畜牧兽医主管部门结合辖区实际，制订具体的资金管理使用办法、项目实施管理办法；省、市两级建立宣传交流机制，总结典型模式和成果经验，通过会议、网站等及时宣传，大力营造推进兽医社会化服务的良好环境，鼓励引导广大兽医和各类组织积极参与兽医社会化服务。

1.3.2强化对兽医社会化服务组织的指导和监督注重服务合同（或协议）管理，按合同要求约定多方的责权利，并签订动物防疫工作目标责任书，将服务范围和对象、服务合同、服务公约、服务台账、验收清单、结算清单、补贴发放等纳入服务合同；畜牧兽医主管部门和社会化服务组织分别制定了严格的监督检查和绩效考核办法，通过免疫抗体监测等技术手段，实时掌握免疫质量，实行目标管理，考评结果作为拨付补助经费的依据；通过技能和管理培训，严格兽医社会化服务模式、运转流程、业务内容、质量标准和考核指标要求，提升服务水平。

2 主要成效

2.1 防疫效果明显提升

从浏阳、双峰等试点县区2年来的免疫效果评估结果看，畜禽强制免疫密度和免疫抗体合格率均有提高，2016年浏阳市高致病性禽流感、口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病随机抽样免疫抗体群体合格率同比提高10%以上，猪、牛、羊、禽死亡率同比下降0.5%，应免密度100%，并全部超过农业部规定的水平，免疫副反应大幅下降，动物疫情平稳；在无害化处理方面，采用PPP模式建立的病死畜禽无害化处理体系，有效地杜绝了病死动物乱弃造成的环境污染，杜绝了病死动物流向餐桌引发的食品安全事件，降低了病死动物传播动物疫病和公共卫生风险。

2.2 兽医人员待遇显著提高

试点县市区和乡镇通过试点改革，对原有村级防疫员队伍实施精简整顿、优选劣汰，纳入企业管理，上岗人员工资待遇大幅提升，在消化村级防疫员的同时，吸引高素质人才加入兽医社会化服务机构。浏阳市“湖南康达利农牧科技服务有限公司”通过拓展业务范围，动物防疫员平均年收入由改革前的4 000元提高至12 500元，另增加了工伤和意外伤害保险福利；双峰县试点乡镇通过减员增效，兽医服务人员的强制免疫劳务报酬由改革前的人均6 196.7元提高到9 848元，加上饲料兽药等经营性服务，人均收入达到14 791元[2]。

2.3 管理机制日趋完善

通过制度创新，构建适合本地发展的政府购买服务的制度体系，用制度管人、管事，并在实践中精细操作，不断完善。一是建立政府采购制度。各地通过细化政府购买公共服务规则，扩展“兽医公共服务”政府采购目录，明确购买流程，完善了政府采购运行体系。二是建立财政奖补机制。落实“政府主导、市场运作、统筹规划、因地制宜、财政补贴、保险联动”的指导原则，为病死畜禽无害化处理体系的建立与完善提供了保障。三是建立绩效评估考核制度。按照购买服务管理办法或合同规定要求，畜牧兽医主管部门负责对承接单位任务完成情况进行绩效评估考核，根据考核结果给予相应的补贴及奖励。四是引入竞争机制。通过合理运用考核结果，营造一个承接服务的企业之间以及企业内部员工之间的竞争氛围。五是完成村级防疫员身份转换。村级防疫员由原来政府聘用的工作人员转变为企业的股东或雇员，实行公司化管理，避免了“人浮于事、包袱过重”状况的出现。

2.4 职能定位更加明确

通过政府购买动物防疫服务，构建新型兽医社会化服务体系，将动物强制免疫、兽医技术推广、动物诊疗、病死畜禽无害化处理、养殖业保险服务等公益性服务工作交给市场和兽医服务性组织，发挥市场资源配置作用，让官方兽医从繁重的强制免疫等服务工作中解脱出来，政府职能回归本源，实现“运动员”与“裁判员”职责分离。畜牧兽医部门的精力向监督管理、考核评估转变，提高执法监管的权威性。

2.5 发展空间逐步拓展

兽医服务涉及畜牧业生产的各个环节，市场空间巨大，过去由于种种原因，政府兽医机构对兽医服务大包大揽，增加自身责任风险的同时，也压缩了兽医社会化服务机构的发展空间。目前，兽医社会化服务主要集中于城市宠物诊疗，执业兽医基本与畜牧业发展脱节，通过政府购买动物防疫公益性服务，一批兽医社会化服务机构得到了发展空间，吸收执业兽医等专业人员加入，拓宽了兽医行业市场内涵，推动兽医行业发展[1]。

3 主要问题

3.1 社会化服务组织发展困难

兽医社会化服务组织机构较少，政府选择性较小；服务现代畜牧业能力和服务水平不强，“自我造血”功能差，尚不能成为兽医社会化服务的依托力量，这些公司（合作社、服务队）都以吸收消化原村级防疫员为主，有的甚至是简单拼凑，组织化程度低、人员素质不高、服务手段单一、设施设备落后，除承接强制免疫外，在动物疫病诊疗、防疫技术咨询、兽药饲料经营等其他延伸服务项目难开展，除了政府资金扶持，缺乏发展后劲。

3.2 财政投入明显不足

当前在政府购买服务工作推进中，主要经费来源于整体动物防疫经费，在财政支出没有增加的基础上，各地购买动物防疫公共服务的投入难以增加，导致参与公共服务的社会化服务人员收入虽有增加，但机构发展举步维艰。双峰、衡山、耒阳等大部分试点县（市、区）、乡镇都是在原来部省下拨的基层动物防疫劳务补贴的基础上适当配套进行，兽医服务报酬仍然很低，无法吸引专业公司和技术人才。以无害化处理工作为例，当前养殖环节病死猪无害化处理补贴经费仍然不高，通过无害化处理回收的产品市场空间有限，而无害化处理补贴经费发放周期长，投资大、管理规范的无害化处理中心运转艰难，难以发展壮大和形成长效机制。

3.3 监管体系能力薄弱

受新一轮行政体制改革影响，部分地区动物卫生监督机构已被并入农业综合执法机构，人员编制被压缩，部分县级兽医管理部门行政管理、行政执法、技术支撑部门基本为一套人马，行政执法、技术支撑部门没有独立的编制，兽医监督管理能力有削弱的趋势，而监督执法能力建设并未显著提高，对兽医社会化服务组织的监督管理难以到位。

4 建议

4.1 加强统筹协调，积极稳妥推进

为贯彻落实《农业部关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》，要及时做好政策解读，根据本地的兽医体系建设、养殖业发展等实际情况，做好顶层设计，研究具体措施，选择合适模式，建立政府统一领导，畜牧兽医部门和其他相关部门密切协同、各负其责、齐抓共管的体制机制，稳妥推进兽医社会化服务。

4.2 加强政策扶持，培育社会组织

社会组织的大量存在及规范运作是政府购买公共服务政策实施的前提，应当鼓励多种性质的兽医社会化服务组织和机构的发展，为养殖业提供产前、产中和产后的兽医社会化服务。同时，要加强财政金融支持，在金融、税收、项目配套等方面对兽医社会化服务组织给予优惠和支持[3]。

4.3 探索服务途径，总结试点经验

在试点的基础上，进一步完善购买服务内容、承接主体资质、购买服务程序、服务绩效评估和监督管理等制度建设。加强业务指导，健全政府购买服务的政策体系。抓好典型，全面总结可复制、可推广的试点经验，形成一批有借鉴、有价值的成果，切实发挥其示范带动作用，推进湖南省兽医社会化服务发展。

4.4 转变政府职能，强化绩效评估

一是进一步转变政府职能，发挥市场优势。县级政府及早制定向社会转移的兽医职能目录、购买服务目录，将适合社会组织承办的强制免疫、动物协检、病死畜禽无害化处理、保险服务等兽医公共服务转移或委托出去，为社会组织发展和发挥作用提供平台。二是树立绩效导向和质量意识，建立规范的评价指标体系，运用科学有效的评价方法，加强对兽医社会化服务质量和项目的绩效评估。

[1] 李昂，李卫华，翟海华，等.政府购买动物防疫公益性服务现状研究[J].中国动物检疫，2017，34（3）：42-46.

[2] 彭新锋，周勇剑，张超喜，等.湖南省双峰县新型基层兽医社会化服务模式的构建[J].中国动物检疫，2017，34（4）：50-53.

[3] 李昂，朱琳，李卫华，等.政府购买动物防疫公益性服务的框架探析[J].中国动物检疫，2017，34（4）：38-41.