直接交易用户准入与退出机制存在的问题与对策

王晔

一、电力直接交易改革的背景和意义

（一）改革的背景

1.电力体制改革的进一步深化

自20世纪80年代初起我国电力体制改革大概经历了四个阶段。第一个阶段是1985年至1997年，为了解决电力供应严重短缺的问题，中央政府决定开放部分发电市场，引入私人投资。第二个阶段是1997年至2000年，电力行业开始了以市场化为导向的体制变革，初步奠定了电力体制的基本框架，进一步明确了政府职能，将政府的行业管理职能转移到经济综合部门。第三个阶段是2002年至2014年。2002年4月12日国务院下发《电力体制改革方案》，被视为电力体制改革全面開启的标志，也标志着我国电力体制改革将进入实质性阶段。原国家电力公司按“厂网分开”原则组建了五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。

2.电力直接交易的推进与完善

“电改9号文”要求推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制。提出要引导市场主体开展多方直接交易，要有序放开发用电计划、竞争性环节电价，不断扩大参与直接交易的市场主体范围和电量规模，逐步建立市场化的跨省跨区电力交易机制，形成“多买多售”的电力市场。直接交易是市场化改革的重要体现和内在要求。电力直接交易是指符合准入条件的电力用户与发电企业按照自愿参与、自主协商的原则直接进行的购售电交易。电网企业按规定提供输配电服务，这有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开用户电力采购和发电企业电力销售的自主权，完善电价形成机制。由于电力直接交易主要是针对大用户而言，因此大部分时候也被表述为“大用户直购电”。自《关于进一步深化电力体制改革的决定》和《关于推进电力市场建设的实施意见》及《关于推进售电侧改革的实施意见》等6个配套文件颁布实施以来，各地结合实际情况，开展电力直接交易，建立和完善有关直接交易的制度和机制，我国的电力直接交易量增长较快。

（二）电力直接交易改革的意义

1.有利于电力市场主体的建设

电力市场主体是指参与电力市场交易的各类主体，电力市场主体包括各类发电企业、供电企业（含地方电网、趸售县、高新产业园区和经济技术开发区等）、售电企业和电力用户等。通过直接交易准入与退出机制确定哪些用户成为电力市场主体，用户通过与发电企业的直接交易成为市场的买方主体，促进了电力市场主体的完备和电力交易机制的完善，从而增加了竞争市场的买方主体，构建多买方—多买方的市场竞争格局，增加市场竞争的有效性，促进市场主体体系的完备和竞争性电力市场的建设。

2.有利于对电力市场的有效监管

“电改9号文”提出“坚持科学监管。更好发挥政府作用，政府管理重点放在加强发展战略、规划、政策、标准等的制定实施，加强市场监管。完善电力监管机构、措施和手段，改进政府监管方法，提高对技术、安全、交易、运行等的科学监管水平。”电力直接交易有利于政府对直接交易用户准入与退出标准的制定和实施，特别是通过制定科学的直接交易用户准入和退出的条件、程序和流程等，有利于对直接交易用户目录实施动态监管和对电力市场的有效监管，提高科学监管的能力和水平。

3.有利于电网企业对风险的防控

直接交易是一种市场竞争交易，直接交易用户与发电企业进行交易是建立在双方可预知的信用基础之上的，并通过合同约束，对双方行为给予规范。由于我国还未建立完备的社会信用体系，也缺乏信用风险防控体系，相关的法律政策规制有待进一步完善，将面临一定的信用风险。就电网企业而言，如果大多数信用好的用户都与发电企业进行了直接交易，将导致电网企业用户群体的信用度进一步降低，增大电网企业因欠费导致的经营风险。再者，我国的电力市场主体发育还不成熟，市场风险分担机制和防范机制不健全。用户与电网企业进行过网费结算也可能存在结算风险。而建立科学的直接交易用户准入与退出机制，实行用户准入目录制和动态管理，有利于电网企业对经营风险、结算风险、生产运行风险和信用风险的防控。

二、直接交易用户准入与退出机制对电网企业的影响

（一）决定了直接交易用户数量

在制定具体的准入条件时，按照用户所在的电压等级、用电量或用电容量确定直接交易用户放开的范围是国外电力改革比较普遍的做法。我国在推行用户直接交易工作中，各省市也大都借鉴国外改革的成功经验，结合各地具体实际情况，以电压等级或用电容量或用电量作为标准制定直接交易准入条件。准入条件中要求电压等级越高、用电量或用电容量越大则直接交易用户的数量就会越少；反之，准入条件中要求电压等级越低、用电量或用电容量越小则直接交易用户的数量就会越多。

（二）影响直接交易用电量

当前，我国各省市也大都借鉴国外改革的成功经验，结合各地具体实际情况，以电压等级或用电容量或用电量作为标准制定直接交易准入条件。有的地方，直接以用电量作为准入条件。如《广东省直接交易扩大试点电力大用户准入及退出管理暂行办法》规定直接交易用户准入条件之一为全年用电量在1000万千瓦时及以上；《安徽省电力交易市场主体准入退出管理实施细则》规定直接交易用户准入条件之一为年用电量100万千瓦时及以上。这样的准入条件将直接影响直接交易用电量和直接交易规模，进而影响电网企业的营业收入和经济效益。

（三）影响交易调度安排和技术支持系统建设

直接交易用户准入和退出条件决定了直接交易用户的数量和直接交易的范围和规模。直接交易的推进需要相应的技术支持系统的支撑。要在大范围推行直接交易，需建立统一的信息平台，将直接交易纳入电力市场总体框架。按照“电改9号文”第17条要求，电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，这需要电网企业加快建设和完善营销技术支持系统，推广远程自动抄表技术和分时电表等计量装置，需要建立符合直接交易需要的服务平台、数据网络、通信、软件等软硬件系统。这些都会对电网企业产生影响，并促使电网管理体制和电网运行方式进行变革。endprint

三、直接交易用户准入和退出机制存在的问题与对策

（一）准入与退出机制存在的问题

1.现有规范性文件对直接交易用户准入条件的规定不一致，导致实践中存在操作上的混乱。

“电改9号文”对于用户准入的条件要求为：按电压等级分期分批放开用户参与直接交易。直接交易企业的单位能耗、环保排放均应达到国家标准，符合国家产业政策，产品和工艺属于淘汰类的企业不得参与直接交易；进入动态监管目录的用户自愿到交易机构注册成为市场主体。但《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》和《关于有序放开发用电计划的实施意见》关于用户准入的条件要求与“电改9号文”的规定不完全一致，导致实施中存在一定的混乱与困难。

2.电力用户通常只是部分电量参与直接交易，用电价格保持双轨制，一旦今后出现电力供不应求，直接交易价格超过目录电价时，电力用户就会失去参与直接交易的积极性，要求退出市场，直接交易市场不可持续。

3.当前电力直接交易的推行过于求快冒进，没有按照“电改9号文”中“按电压等级分期分批放开”的原则进行。

“电改9号文”规定“按电压等级分期分批放开用户参与直接交易”，但《关于推进电力市场建设的实施意见》规定“新增工业用户原则上应就进入市场交易”。该《意見》没有对“新增工业用户”的电压等级作出要求，实质上是加快放开用户参与直接交易的进程，不符合“电改9号文”中“按电压等级分期分批放开”的要求。而根据《关于有序放开发用电计划的实施意见》相关规定，微电网用户在满足微电网介入系统的条件下，不论其电压等级，也符合直接交易用户的准入条件，这也不符合“电改9号文”“按电压等级分期分批放开”的要求。

4.用户准入实行的目录管理就是实行变相的行政审批，与我国减少行政审批、转变政府职能的发展方向有冲突。

负责用户准入管理的电力监管部门职责过于宽泛，国家产业政策，节能、环保的合规性审查应由环保部门等相关政府部门负责，全部交由电力监管部门承担不科学，很难监管到位。

5.对直接交易用户退出的规定较为模糊，可操作性不强，且总体上是体现了宽进“严”出。

（二）解决问题的对策

如前所述，我国当前电力直接交易的问题主要在于准入与退出机制不规范。规范市场准入与退出机制的对策建议为：

1.电力直接交易推行一定时期后，可在国家层面确定一个直接交易用户准入条件的原则性标准，各地（省级层面）可在国家层面准入标准的范围内结合本地区实际情况、产业政策，以及能耗、环保水平等规定具体的准入条件。

2.用户侧应按电压等级或用电容量逐步放开用户的准入，符合准入条件的用户自愿进入市场后，应全部电量参与市场交易，且在规定的周期内不得退出市场；符合准入条件但未选择参与市场交易或向售电企业购电的用户，由当地供电企业提供保底服务并按政府定价购电，购电价格可参照市场价格进行浮动。

（三）直接交易用户退出机制建议

电网企业作为提供电网一方，有保障电网安全等义务，也应当有权监督直接交易双方合同履行情况，对严重违法违规的用户，可以向相关部门提出责令其退出的权利。

用户有下列行为之一的，政府部门或交易机构应责令其退出直接交易：

（1）不服从电网调度命令的；

（2）违反国家有关法律法规、产业政策和节能环保政策行为的；

（3）相互串通报价，操纵或控制交易市场和交易价格的；

（4）生产经营情况发生重大变化，不再符合准入条件的；

（5）在规定期限内不按规定签订《直接交易购售电合同》的；

（6）有拖欠直接交易及其他电费一个月以上、将所购电量转供给其他企业等严重违反《直接交易购售电合同》的。

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）

[2]《国家发展改革委、国家能源局关于印发电力体制改革配套文件的通知》（发改经体〔2015〕2752号）

[3]《国家电监会、国家发展改革委、国家能源局关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》（电监市场〔2009〕20号）endprint