乡村旅游精准扶贫的内涵解读与路径安排

周　霄

(武汉轻工大学经济与管理学院，湖北武汉 430023)

贫困是一个历久弥新的世界性难题。尽管在1945年联合国成立之初就把“消除贫困”写进了《联合国宪章》，但时至今日，全球的贫困问题依然严重。我国政府十分重视扶贫工作，积极采取多种方式消除贫困，尤其是改革开放以来，扶贫事业取得了巨大的成就。从1978年至2015年，农村贫困人口减少7.15亿，贫困人口年均减少2 647万人。然而，可喜成绩背后仍有隐忧。根据国家统计局公布的数据，至2015年底，我国还有贫困人口5 575万人。“十三五”时期，我国的扶贫工作进入“克难攻坚期”，要实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标，可谓时间紧、任务重。面临新的挑战，扶贫工作必须转变思路，将以前的“输血式”救济扶贫转化为“造血式”产业扶贫，将以前的“漫灌式”粗放扶贫转化为“滴灌式”精准扶贫。因此，乡村旅游精准扶贫成为新时期我国扶贫工作的重要突破点。

1　乡村旅游精准扶贫的内涵

旅游扶贫(tourism poverty alleviation)、精准扶贫(accurate poverty vlleviation)是廓清乡村旅游精准扶贫内涵的2个重要的基础性概念。从语汇组合的角度简单理解，乡村旅游精准扶贫就是用“精准扶贫”理念引导“旅游扶贫”工作深入发展的一种新型扶贫方式。

1.1　旅游扶贫

随着我国扶贫工作的开展，旅游扶贫的概念于1991年被首次提出，并在之后的学术研究和政策讨论中不断出现。2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中专门条文明确要大力推进旅游扶贫。国内学者给出的旅游扶贫定义虽莫衷一是，但总体表现出对旅游扶贫目标认知转变的明确走向，即由起初的贫困地区经济发展，逐步向贫困地区经济发展和贫困人口发展，乃至贫困人口发展发生转变[1]。同时，对于旅游扶贫概念的界定至少取得了以下3点共识：(1)旅游扶贫应该针对有一定资源条件或市场条件的贫困地区进行，并非所有的贫困地区都适合开展旅游扶贫；(2)旅游扶贫的出发点和归宿点都是贫困人口，即以扶贫为本，这是旅游扶贫区别于一般意义上旅游发展的根本之处；(3)旅游扶贫是一种典型的产业扶贫方式，既能给贫困地区和贫困人口输血，也具有能为其造血的功能。国外与旅游扶贫相关的概念主要有PPT(pro-poor tourism，有利于贫困人口发展的旅游)和ST-EP(sustainable tourism-elimination poverty，可持续旅游与消除贫困)2种。PPT是英国国际发展署(DFID)1999年提出的概念，它强调利用任何能给贫困人口带来利益的旅游形式，而不是拘泥于具体的某种旅游形式，同时它更关注旅游本身能给贫困人口带来的净利益，而不太关注其相对收益。ST-EP的概念则是世界旅游组织(WTO)在2002年提出的，其关注焦点是贫困地区的旅游可持续发展。相对来说，PPT的概念在国际社会上的影响更为广泛，也更接近国内学者对于旅游扶贫概念的理解。

1.2　精准扶贫

精准扶贫的概念最早是由习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时提出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[2]。在此之前，国内学者们多是针对我国扶贫过程中存在的问题，提出要提高扶贫资金和扶贫政策的“精准度”。自20世纪80年代中期开始，我国政府首先是以县级贫困区域作为扶贫对象，2001年转向15万个村级贫困区域，2011年又划定14个集中连片特困地区进行重点扶贫，扶贫工作始终是区域瞄准，没有识别到户。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号)，明确要求建立精准扶贫工作机制；李克强总理在2014年《政府工作报告》中也提出，要创新扶贫模式，实施精准扶贫。这些高层声音和顶层设计标志着我国的扶贫工作进入新的历史阶段。习近平精准扶贫思想的主要内容可从3个方面进行解读：(1)精准化理念是精准扶贫思想的核心要义，精准扶贫包括了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，要将精准化理念作为扶贫工作的基本理念，贯穿于扶贫工作的全过程；(2)分批分类理念是精准扶贫思想的基础工具；(3)精神脱贫理念是精准扶贫思想的战略重点[3]。可以说，习总书记的精准扶贫思想全面而深刻，是我国今后一个时期贫困治理工作的行动指南。

1.3　乡村旅游精准扶贫

我国的广大乡村地区是扶贫工作的主战场，乡村旅游精准扶贫是旅游扶贫实践与精准扶贫思想相结合的产物。国家层面首次完整地出现“乡村旅游精准扶贫”的概念是在国务院2014年8月发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号)附件中的第七条“加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富”。文件精神要求国家发展改革委和国家旅游局将其作为工作任务必须在2015年底前取得阶段性成果。可见，乡村旅游精准扶贫是一种全新的扶贫模式，它以精准扶贫理念为指导，针对不同贫困乡村地区的旅游开发条件和贫困人口的具体情况，运用科学有效程序和方法对扶贫对象进行精准识别和精准帮扶，对扶贫过程进行精准管理，以实现扶贫对象全面精准脱贫的目标。乡村旅游精准扶贫强调贫困人口参与乡村旅游发展受益，体现乡村贫困人口自我能力的提升，既要给贫困人口带来经济上脱贫，还要精神上的脱贫[4]。通过大力实施乡村旅游精准扶贫，有助于规避传统旅游扶贫工作中可能存在的扶强不扶弱[5]、扶贫目标被置换[6]、扶贫资金被非法占用[7]、贫困人口在旅游发展过程中并未给予区别对待[8]、贫困人口利益受损导致扶贫效益难以持续[9]等方面的问题。

2　乡村旅游精准扶贫的路径

在乡村旅游精准扶贫工作进程中要依序落实好3个“确”字，即确认精准扶贫识别对象、确定精准扶贫帮扶措施、确立精准扶贫管理机制，它们相互联系、相互作用，共同构成一个动态发展、不断反馈、开放运行的有机系统。其中，确认精准扶贫识别对象是前提条件，确定精准扶贫帮扶措施是核心动力、确立精准扶贫管理机制是保障要素。

2.1　确认乡村旅游精准扶贫识别对象

乡村旅游扶贫对象的精准识别是乡村旅游精准扶贫体系中重要的基础环节，直接关系到乡村旅游精准扶贫工作的针对性和有效性。乡村旅游精准扶贫识别以“扶真贫”为基本原则，主要是指对适合进行旅游扶贫的贫困村和贫困户的识别，它是一个由地方政府系统普查、社会公众参与评议、贫困人口自愿申报和非利益相关者的第三方机构客观评价等多方协同，自上而下和自下而上相结合的渐进识别过程。

2.1.1对我国广大乡村地区进行贫困识别将符合贫困认定标准的贫困村精准地识别出来，识别过程中要避免出现规模排斥和区域排斥现象[10]。规模排斥是指因政府扶贫部门自上而下的指标限定而将某些实际上的贫困村排除在外；区域排斥是指地方政府为了响应国家集中连片扶贫开发战略客观上将连片贫困区域之外的贫困村排斥在外。这2种倾向与我国扶贫工作“应扶尽扶”的政策导向显然是背道而驰的。

2.1.2将适合旅游扶贫的贫困村精准地识别出来乡村旅游扶贫开发必须符合旅游发展的基本规律，旅游扶贫作为一种产业扶贫方式，其对象必须具有一定的旅游开发基础。只有旅游资源较为丰富、客源市场较有优势的贫困村才适合开展旅游扶贫，而不是所有贫困村。所以，乡村旅游扶贫要做到精准，还必须对贫困村的旅游资源条件、客源市场条件等进行调查评价，从而做出是否适宜旅游扶贫的决策。

2.1.3以建档立卡的形式将适合旅游扶贫的贫困村中的贫困户精准地识别出来识别过程中也要注意避免出现弃真型误差或存伪型误差[11]。弃真型误差即符合条件的贫困户没有全部受益；存伪型误差即不符合条件的非贫困户享受到了扶贫政策。同时，还要进一步判断哪些贫困家庭或人群可以介入乡村旅游及其介入形式。这里涉及到一个主动受扶和被动受扶的问题。主动受扶的对象是那些既具备劳动能力又具有强烈参与意愿的贫困人口，应认真分析其参与旅游的优势与障碍，通过给予相应的帮助提升其旅游经营或服务能力，使其在旅游发展中获益和发展；被动受扶的对象是那些全部或部分丧失劳动能力却有参与意愿的贫困人口，一方面需通过低保等民政救助的方式保障其基本生活，另一方面还应通过盘活其闲置房屋、土地等存量资源提升其参与性，使其在旅游发展中获得财产性收益。而对于那些没有旅游参与意愿的贫困人口，则需采取可替代的其他扶贫方式。

值得关注的是，按照“精准扶贫，不留一人”的总体要求，乡村旅游精准扶贫不能忽略非贫困村中的贫困户。在适合旅游开发的非贫困村，也可通过发展乡村旅游促进产业升级，带动其贫困户分享旅游收益，从而实现精准扶贫、精准脱贫目标。

2.2　确认乡村旅游精准扶贫帮扶措施

乡村旅游精准扶贫帮扶就是在对乡村旅游扶贫对象精准识别的基础上，深入分析其在旅游扶贫过程中存在的问题，根据贫困村和贫困户的特点及其需要，对症下药或有的放矢地制定切实可行的旅游扶贫帮扶措施，以改善贫困村的旅游扶贫开发条件和旅游发展状态，提高贫困户的旅游扶贫参与能力和旅游受益水平。其实施过程离不开各级政府及相关部门、非政府组织、旅游企业和外来旅游者等多元主体的共同参与和协作。精准的乡村旅游扶贫帮扶措施主要针对的是贫困村发展旅游和贫困户参与旅游时遇到的瓶颈性障碍，能够为当地乡村旅游业的发展注入强大动力，体现了“真扶贫”的核心理念。确定具体的乡村旅游精准扶贫帮扶措施要区分不同的实施层面，既要面向贫困村“扶业”，又要面向贫困户“扶人”。

2.2.1对贫困村的旅游扶贫精准帮扶应着力于改善其旅游扶贫开发条件，提升乡村旅游业发展水平。围绕旅游产业链前后各环节，帮扶措施主要有以下几种：(1)规划帮扶。规划缺失是许多贫困村发展旅游时面临的普遍问题，没有科学的规划作指导，其旅游发展必然是“脚踩西瓜皮，滑到哪算哪”，不具备可持续性。规划帮扶就是以具有旅游规划资质的单位作为帮扶主体，根据贫困村的实际需求，公益性地为其度身定制各类旅游规划，以引导乡村旅游业的健康发展。国家旅游局于2015年全面启动旅游规划扶贫公益行动，组织动员了223家旅游规划资质单位免费为全国560个有条件通过发展旅游实现脱贫的建档立卡贫困村提供旅游规划指导、旅游项目策划和旅游商品研发，取得了显著的扶贫成效。(2)招商帮扶，也即帮助贫困村对外招商引资。现实中许多贫困村旅游资源得天独厚却“养在深闺人不识”，因而需要有关帮扶主体牵线搭桥，帮助引进有经济实力、有社会责任的企业共谋旅游发展。需要强调的是，帮扶主体除了大力“引商”之外，还要协助做好“选商”工作，避免旅游扶贫招商与项目选择并非基于社区实际和贫困人口利益诉求的问题出现。(3)建设帮扶。主要是基础设施建设方面的帮扶。大多数贫困村的致贫原因都是源于所处地理位置偏远，交通可进入性欠佳等导致的经济发生水平低。如果不解决基础设施建设的提升优化问题，旅游扶贫开发就无从谈起。这方面需要政府加大投入，在道路交通、供水供电、通信环卫等基础设施项目规划和建设时重点向旅游扶贫村倾斜。(4)运营帮扶。旅游业运营是一项专业化程度较高的管理行为，对于部分自主发展乡村旅游业的贫困村来说，全方位的运营帮扶尤为必要，具体包括帮助成立合作运营机构、制定管理规章制度、组织人力资源培训、开发旅游创新产品、开展旅游市场营销、实施经营考核评估等。

2.2.2对贫困户的旅游扶贫精准帮扶其关注点在于如何增强其旅游扶贫的参与意愿、能力和机会。参与意愿是意识层面的问题，许多贫困户即使具有旅游扶贫参与的能力和机会，但囿于固化守旧的传统农民意识而对旅游开发采取观望态度。为此，需要通过政策宣传、考察学习、先进示范等多种途径帮助贫困户理解旅游业发展带来的现实利益和长远好处，促使其转变观念、主动融入。同时还要采取各种措施降低旅游扶贫参与门槛和参与风险。参与能力不足是制约贫困户享受旅游扶贫开发红利的主要因素，一般表现为资本短缺和素质薄弱。提升贫困户的旅游扶贫参与能力，一方面要给予适当的资金、物质援助，如加大中央财政转移支付力度、出台扶贫财税信贷优惠政策等；另一方面要突出“素质扶贫”，加强对贫困人口文化知识、科学技术和劳动技能的教育与培训。通常情况下旅游扶贫能够提供的参与机会有限，且常常伴发着精英捕获(elite capture)现象。精英捕获是指本应该惠及大众的资源被少数群体占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害的现象[11]。也就是说，很多时候贫困户的旅游扶贫参与仅仅只是一种形式上的参与，在与地方精英群体的利益博弈中根本没有话语权。所以，增强贫困户旅游扶贫参与机会的核心是“赋权”，政府部门要通过政策调控和制度设计赋予其知情权、参与权、决策权、管理权、监督权、收益权，从而保障其旅游扶贫参与的主体地位。

2.3　确认乡村旅游精准扶贫管理机制

乡村旅游精准扶贫管理是指通过计划、组织、控制、协调等环节优化配置旅游扶贫要素资源，以期更好地实现乡村旅游精准脱贫目标的行为过程。乡村旅游精准扶贫管理是一项涉及面广的系统性工作，关联到旅游扶贫的各个环节和各个要素，富有成效的管理机制将对乡村旅游精准扶贫形成强力支撑。基于过程管理和要素管理的角度，有必要构建起一套“五位一体”的乡村旅游精准扶贫综合管理机制。

2.3.1确立动态调整的扶贫对象信息管理机制乡村旅游扶贫要精准首先要准确掌握扶贫目标对象的动态变化情况，这样才能保证旅游扶贫措施的精准指向。因此，要依据信息到户、真实准确、进出有序的原则，以信息化技术为依托，强化对扶贫对象的动态管理，定期识别贫困对象，及时更新相关信息，实现精准识别有证可查、精准帮扶有据可依，确保扶贫政策与扶贫对象始终精准对接。在基层操作层面，还有必要按照扶贫对象、目标、任务、措施、时限、进度、责任“7个明确”的要求，建立健全乡村旅游精准扶贫工作台账，做到户有卡、村有簿、乡有册、县有档[12]。

2.3.2确立安全高效的扶贫资金投放管理机制旅游扶贫资金对贫困人口投向的瞄准精度，将在很大程度上影响旅游扶贫资金的使用效率。完善乡村旅游精准扶贫资金管理机制，避免扶贫资金漏损、转移和滥用，确保其“最后一公里”到村到户因而具有重大意义。2016年10月，财政部、国务院扶贫办下发的《关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》(财农[2016]151号)强调了扶贫资金统筹整合使用的重要性，并要求各贫困县都要制定相应的资金管理办法，同时明确了资金管理办法要覆盖资金分配、使用、管理、监督的全过程，细化部门分工、操作程序、资金用途、监管措施、绩效评价等。从旅游扶贫的行业角度响应国家政策指引，需按照“严管、高效、安全”的原则，结合旅游扶贫的工作特点，制定乡村旅游精准扶贫资金管理办法，且管理办法越详实，资金使用效率越高。

2.3.3确立全程监管的扶贫项目实施管理机制旅游扶贫项目是连接旅游扶贫工作与贫困人口的桥梁和纽带，乡村旅游精准扶贫最终需要通过精选项目的带动将旅游资源优势转化为旅游经济优势，从而实现贫困人口受益脱贫的目标。旅游扶贫项目的管理水平，不仅会影响项目自身效益的大小，而且会影响到扶贫对象的受益面和受益程度。因此，必须加强对乡村旅游扶贫项目的全面质量管理。(1)要加强项目的前期论证与优选，以确保项目的可行性和对贫困的缓解作用；(2)要加强对项目实施过程的跟踪管理，防止项目运行脱离预设轨道，损害贫困人口的利益；(3)还要加强对项目实施结果的验收与后续管理，形成项目惠民的长效机制。

2.3.4确立责权明确的扶贫主体协调管理机制旅游扶贫涉及到全方位的政府部门协作与多层面主体的共同参与，其间各种利益与权利相互交织，容易出现因旅游扶贫参与主体责权不明而导致各类矛盾和冲突，这也决定了确立乡村旅游精准扶贫参与主体协调管理机制的必要性。协调管理机制的建立，既要考虑机制内部各参与主体之间的有机联系，又要考虑到机制的整体绩效问题，其关键是组织创新，即专门成立具有部门协调能力的旅游扶贫领导机构。该机构一方面要能对政府各部门与旅游扶贫相关的政策进行整合协调，将旅游扶贫同农业扶贫、科技扶贫、教育扶贫等形式相衔接，使得产业、财税、投资、金融等政策相互融合形成合力，以实现扶贫效应的最大化；另一方面还要能整合来自各方的旅游扶贫资源，实现对资源的有效统筹管理与调配[1]。

2.3.5确立科学规范的扶贫成效考核管理机制对乡村旅游精准扶贫的成效进行考核，既是一种工作奖惩机制，可以按照考核结果奖优罚劣；又是一种工作倒逼机制，能够及时发现旅游扶贫过程中存在的问题并采取有效手段不断调整完善。考核乡村旅游精准扶贫的成效，应坚持“实事求是、客观公正， 群众公认”的原则，其核心是“一加一减”， 即把通过旅游扶贫减少贫困村、贫困户的“减法”和提高贫困村人均收入水平和贫困户生活水平的“加法”作为主要考核指标，要坚决摒弃传统的以GDP论英雄的政绩考核方式。此外，乡村旅游业发展为当地带来的社会效益、生态效益及效益的可持续性等，都应成为考核指标体系中不可或缺的组成部分。

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