《海口纪要》与当下不良资产处置

傅松苗+吴江

《海口纪要》前缘今世

20世纪90年代末，金融领域大规模不良资产处置需求日显迫切。1999年，国务院组建华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司，采取政策性剥离不良贷款的方式，专门处理中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四家国有商业银行不良贷款。国务院还制定了行政法规《金融资产管理公司条例》，赋予金融资产管理公司特殊法律地位，通过打包出售、债务重组、债转股、资产证券化等手段，最大限度保全国有资产。由于不良资产处置涉及面广，社会影响大，并且法律和政策问题交叉，历史和现实因素叠加，导致人民法院在审理和执行此类案件中面临规则适用上的一些困境和焦点问题，影响案件的及时有效处理。为此，最高法院于2009年4月3日公布《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号，以下简称《海口纪要》），从审理原则、受理、适用范围等十二个方面对金融不良债权转让案件的审理作了全面规范，成为审理此类案件最重要的司法政策文件。

目前新一轮不良资产处置风雨已来， 如何有效适用《海口纪要》成为热议的问题。有观点认为，除了纪要中特别指明是关于政策性剥离的情形外，其他规定亦适用于当前商业性的不良债权转让处置案件。还有观点认为，纪要是特定历史条件下的产物，其适用范围应当严格按照纪要本身规定，不得扩大。

《海口纪要》应用存在错位

纪要本身对其适用范围的规定是清晰和明确的，同时，从纪要的特殊性、时代性和针对性出发，不应该对其适用范围作扩大解释，所以相对于当下不良资产处置实践，存在适用范围错位问题。

适用范围

效力范围。纪要规定，纪要的内容和精神仅适用于在纪要发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《海口纪要》。

主体范围。纪要对其中提到的国有银行、金融资产管理公司、国有企业债务人、受让人的范围作了明确解释。国有银行包括国有独资商业银行、国有控股商业银行以及国有政策性银行。金融资产管理公司包括华融、长城、东方和信达等金融资产管理公司和资产管理公司通过组建或参股等方式成立的资产处置联合体。国有企业债务人包括国有独资和国有控股的企业法人。受让人是指非金融资产管理公司法人、自然人。

对象范围。纪要中提到的不良债权转让包括金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让。政策性不良债权是指1999～2000年四大金融资产管理公司在国家统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从中国银行、中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行以及国家开发银行收购的不良债权。商业性不良债权是指2004～2005年上述四家金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权。

适用范围不应扩大的原因

《海口纪要》对适用范围的规定是较为明确的，并对相关概念作出了较为详细的解释。在纪要制定时，司法实务界对其适用范围的把握总体比较清晰，理解上也不会存在偏差。紀要是在特定历史环境和条件下产生的，其适用范围具有特殊性、时代性和针对性，不应作扩大解释。

纪要的法律地位决定了对其适用范围应作限制。《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。”而纪要并非司法解释，只是相关人员就相关问题进行研讨交流，在某些重要方面形成的共识。而且，纪要一般采用“法发”字号，“法发”是最高法院发布的文件，严格来说并不具备法律效力。虽然，纪要里要求各地法院“结合审判工作实际，遵照执行”，但从性质上讲，纪要终究是个司法文件，即便在审判工作中遵照执行，对其适用范围的理解，也应当作限制解释。否则，就是赋予了较低级别的法律文件过多的权限，不符合宪法的规定，也与十九大提出的加强依法立法，加强宪法监督和实施的精神相违背。

纪要极强的政策性决定了其适用范围的针对性。纪要的出台有其特殊的历史背景，纪要的价值衡量有其特别的政策因素，纪要的内容规定有其明确的针对性， 其核心就是为了最大限度的保护国有资产，采取特事特办的方针，作出有别于一般民商事法律原则的特殊规定。比如，债务人或受让人起诉国有商业银行的案件原则上不予受理，担保合同中关于合同变更需经担保人同意的约定对债权人转让债权没有约束力，地方人民政府等享有优先购买权，受让人无权收取不良债权受让日后产生的利息等。这些特殊规定是一般法律原则的例外，是专门针对特定的案件。既然是例外，就应当严格适用范围。不能将特殊时期针对特殊主体的特殊政策普适于当下。否则，就是将特殊情况予以一般化，将严重损害司法的公平正义，破坏社会主义法制的和谐统一。

当前不良资产处置领域的新情况决定了纪要适用范围的有限性。纵观我国不良资产处置的发展，大致经历了三个阶段。第一个阶段为1999～2004年的政策性处置阶段，国家为应对金融危机，成立专门的资产管理公司对口接收、管理和处置从国有四大银行和国开行剥离的不良贷款，收购资金由财政“埋单”，不良资产定价按照财政部定价。第二个阶段为2004～2010 年的商业化转型阶段，四大资产管理公司开始探索商业化出售和收购不良资产，业务范围涉及银行业和非银行金融业不良资产并逐步多元化，不良资产定价按照财政部定价，并尝试以竞标等商业化方式收购。第三个阶段为2010年开始，随着股份制改革的陆续启动，不良资产处置进入全面商业化阶段，地方资产管理公司相继成立，并通过股改终结政策性不良资产收购，实行以竞标等商业化方式开展业务， 业务范围涉及银行业、非银行金融业以及非金融企业不良资产。可见，纪要在2009 年出台之时，虽然将商业性不良债权纳入了适用范围，但明确仅仅是2004～2005年四大金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权，其中特别强调了政府主导，实质上只是半商业化。而其后的商业性不良债权的发展进入了新阶段，可以说是实现了市场化，脱离了政府主导。这种商业性不良债权已经与纪要所定义的商业性不良债权存在本质区别。因此，纪要中提到的商业性不良债权是有特定指向的，不能扩大到目前已经市场化的不良债权转让案件。

纪要的制定过程决定了其适用范围的严谨性。纪要虽然只是一个司法政策性文件，但从制定出台过程看，其严谨和复杂程度不亚于司法解释。最高法院于2005年1月开始起草制定关于审理涉及金融不良债权转让案件的司法政策性文件。2008年10月，在海口召开全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会，以前期已经论证、沟通、协调历时近四年的司法政策性文件为蓝本，并根据与会代表就关于审理涉及金融不良债权转让案件的主要问题所取得的一致意见，最终出台了纪要。纪要的内容梳理了最高法院以往发布的相关司法解释和司法解释性文件，总结了各级法院的审判实践，更吸纳了国家相关主管部门的意见。可见，纪要的出台过程十分严谨和规范，纪要的每一条规定都是在广泛征求各方意见基础上作出的。作为纪要最重要内容之一的适用范围，也是经过了反复研究论证，其确定的内容应当予以严格遵守。

《海口纪要》顺畅对接当下不良资产处置的建议

严格纪要适用。经过长达1 0多年的处置，纪要针对的政策性剥离和半商业化剥离的不良债权已经基本清理完毕，其历史使命已经基本完成。目前进入审判、执行程序的不良债权案件绝大多数是纯市场化、商业化的金融不良债权，最高法院有必要下发通知或出台指導性案例对这些案件不适用纪要予以明确，以免实践中不当扩大纪要的适用范围。

纠正实践偏差。由于不良债权相关司法依据的缺失以及理解的偏差，目前实践中存在一些不当做法，比如有的法院对资产包案件不管是政策性的还是商业性的一律不予执行；对从资产管理公司受让不良债权的社会投资者再转让债权不予变更申请执行人等。这些问题影响了不良资产相关案件审判和执行的公平公正，建议最高法院尽快予以纠正，维护公正司法。

完善法律制度。金融经济的发展使得不良资产处置已成为一个新兴行业，并成为一个新型的投资领域，越来越受到社会各界关注。不良资产处置的主体也越来越多元化，大量民间资金进入不良资产处置领域，还出现一些新型资产公司，并与证券、互联网等创新行业相碰撞，产生许多新形态、新措施。同时，近年来不良资产处置实践的发展，也积累了一些法律问题，需要通过立法予以明确。因此，有必要针对不良债权处置制定专门的法律规范，以适应不良资产处置新形势的需要， 尤其在全面推进依法治国，强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新时代，健全相应的法制保障更是当务之急和形势所需。

（作者单位：浙江省高级人民法院、浙江省人大常委会）