江苏省生猪屠宰企业省级抽查制度实践

佴 梅，李智健

（江苏省动物卫生监督所，江苏南京 210036）

习近平总书记在十九大报告中指出：实施食品安全战略，让人民吃得放心。2017年底，中央农村工作会议也提出实施“质量兴农”战略。畜牧业被视为农业和农村经济发展的“重头戏”，其中生猪屠宰监督是政府保障猪肉质量安全和畜牧业健康发展重要举措，意义重大。屠宰监管职能划转后，农业部于2016年4月印发了《生猪屠宰厂（场）监督检查规范》（以下简称“部级督查规范”），要求对每个生猪屠宰企业，每年至少全面督查1次。为落实“部级督查规范”要求，2016年省江苏省农委要求设区的市和县（市、区）负责各辖区内生猪定点屠宰企业的年度全面督查和季度日常督查，省里适时抽查。

“双随机、一公开”是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开的一种监管方式。2015年国务院要求全面推开“双随机、一公开”模式，为科学高效监管提供了新思路，为落实“放管服”改革的战略部署提供了重要支撑。为强化事中、事后监管，提升省级屠宰质量安全监督效能，填补省级屠宰监督制度空白，进一步提高生猪屠宰省级督导能力，2017年江苏省农委试点将“双随机、一公开”监管模式应用于生猪定点屠宰企业省级检查，本文就试点情况做简要分析，以期为创新、推广“双随机、一公开”模式提供参考。

1 江苏省生猪养殖屠宰概况

江苏是全国生猪屠宰、养殖和消费大省。2016年，全省生猪出栏2 847.27万头、生猪屠宰1 477.75万头、猪肉产量216.4万吨、人均肉类消费19.1千克，分别居全国前12、7、13和14位；江苏省有22个县（市、区）被列入国家生猪优势产区，2017年被列为国家特色猪优势区，现有生猪定点屠宰企业132家。

2 试点情况

2.1 试点范围

2017年省江苏省农委印发了《生猪屠宰企业省级“双随机、一公开”检查工作方案》（以下简称“省级检查方案”）。考虑到实行双随机的全面动态跟踪检查，存在工作量大、耗时较长、组织困难等问题，为便于及时总结经验，完善检查方案，更稳妥地全面推开省级“双随机、一公开”检查，2017年在全省4个设区市优先选择8家生猪定点屠宰企业进行试点。

根据全省各地经济社会发展水平和生猪屠宰行业发展水平，选择了代表苏南、苏中、苏北等3个不同经济发展区域和屠宰量较大的无锡、南通、徐州、宿迁等4个设区市，并由检查组在每个设区市随机抽取2个试点被检查企业。

2.2 督查力量

为确保督查人员公正、严明、素质过硬，江苏省农委组建了生猪屠宰企业“双随机、一公开”省级检查员数据库。经各市农委推荐、省农委审核，确定了146名年富力强、业务过硬的省级检查员。其中，市县级人员占比91%，30～50岁人员占比73%。

2.3 督查内容

“省级检查方案”明确了检查内容、要求和依据，具体包括屠宰企业资质、设施设备、人员、质量管理、档案管理、安全生产管理等6个类别的18项内容（共45条检查要求），以及所依据的15部法规或规范性管理规定。同时，统一了检查记录、缺陷项目和整改表式。“省级检查方案”的检查内容和要求主要集中在企业设施设备、质量管理和安全生产等方面。其中：企业设施设备检查内容5项，检查要求17条，法规依据5部；质量管理检查内容4项，检查要求15条，法规依据8部；安全生产检查内容6项，检查要求8条，法规依据1部。

与“部级督查规范”相比，“省级检查方案”有其特点：一是检查频次和承担主体各有侧重。部级要求对每个企业，全面督查每年一次和日常督查每季度一次，且未规定检查单位所处的管理层级；省级检查强调随机性，且由省级直接组织，明确了省级督查职责。二是检查目的各有侧重。部级督查规范目标侧重规范生猪屠宰督查行为，省级检查目标侧重于准确及时掌握基层生产管理现状，加强省级屠宰督导，提升各级屠宰监督效能。

2.4 督查特点

本次生猪屠宰企业“双随机、一公开”省级检查更注重经验探索。通过试点，分析研究这种督查方式在时间安排、人员组织、内容要求、结果应用等方面存在的困难和问题，为全面推开“双随机、一公开”模式积累经验，为提升省级屠宰督查成效探索路径，为科学设立省级屠宰督查制度奠定基础。

3 成效分析

3.1 有效落实了国家督查要求

保证“部级督查规范”实施到位是省级部门的重要职责。试点中，“省级检查方案”与“部级督查规范”基本相同，都是检查企业主体责任落实情况，内容均集中在企业设施设备、质量管理和安全生产等方面，且评价标准相似。检查组不仅全面掌握了屠宰企业真实运营情况，而且能现场核实地方上报检查材料的真实性，督促市、县落实好农业部督查要求。

3.2 增强了省级屠宰监督指导能力

定期开展“双随机、一公开”检查，在掌握基层屠宰生产和监管实情的同时，帮助省级屠宰监督部门及时发现基层督查工作薄弱环节，明确督检重点，完善督查方案，提升督查成效。如试点发现：部分地区未严格执行全面动态跟踪检查要求，未及时发现企业质量安全隐患；基层屠宰检验检疫力量不足、素质不高；省级未设置对基层官方兽医检疫监督工作的检查内容；企业安全生产管理措施落实不到位等。这些问题的发现将有力增强省级监督指导的针对性。

3.3 培育了屠宰监督骨干力量

省农委组建生猪屠宰企业“双随机、一公开”省级检查员库，确定146名省级屠宰监督骨干：一是帮助省级机构明确屠宰监督培训的目标人群，有效提高监督人员素质；二是促进屠宰监督工作交流，及时总结各地屠宰监督经验，提升监督工作水平；三是畅通省级直接了解基层屠宰监督工作实际的渠道，促进省级及时掌握基层工作实情。

4 问题分析

4.1 屠宰监管法律、法规及标准设计有待健全完善

一是生猪屠宰企业省级“双随机、一公开”检查，目前缺少制度依据。如《生猪屠宰管理条例》及相关配套法规，对省级开展“双随机一公开”检查无明确要求，且原先依据的《生猪屠宰管理条例实施办法》已于2018年2月由商务部废止，这些都难以保证检查依据充分并实现常态化。二是主观性评价指标缺少基础数据支撑。检查过程中，部分主观性评价只能对照法律法规和标准规程的条文进行判断和评价，无法根据全省和全国屠宰基础数据进行评判，容易脱离现实，难以凸现新情况、新问题。三是检查结果应用的依据尚未明确，结果公开的内容、范围等也无具体细则规定。

4.2 重复、多边检查致使基层畏难

一是可能导致与市、县检查重复。2016年省级要求设区的市和县（市、区）农委，按“部级督查规范”分别负责屠宰企业的年度全面督查和季度日常督查。省级检查对象和要求与之相似，容易重复；且本次试点未明确要求检查市县主管部门屠宰督查履职情况，容易让基层误认为这是省里代替市县对企业督查。二是可能引起多次检查。农业部要求建立“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业为第一责任人”的屠宰环节质量安全责任体系，即政府负责属地管理、部门负责监管、企业负责肉品质量和生产安全。但根据现有法律法规，驻厂官方兽医要肩负监督、检疫职责，责任重大。如果省级只查企业主体责任落实情况，不查驻厂官方兽医监督和屠宰检疫履职情况，可能引起同一部门因不同目的，到同一屠宰企业重复检查。

4.3 现有管理和运行机制不畅，检查成效落实难

一是省级双随机路线规划难。检查组在出发前确定被查企业，路线无法提前规划，影响检查效率。二是对省级双随机检查人员要求高。检查组到企业后，不仅要同步检查生猪进场、静养、检疫、屠宰、无害化处理等所有生产过程，还要检查厂区布局、设施设备、生产记录、资质、人员等各类生产条件和档案。目前多数屠宰企业采取“半夜杀猪，清晨卖肉”的经营方式，检查员工作时间长，且须有昼夜连续工作能力和精神。三是省级双随机检查员随时调用难。检查员主要来自市、县，参加省级检查并非其工作重点，且无专项经费保障，随时调用仍有困难。四是省级双随机检查对部分问题整改的强制性不够。如多数企业产能过剩、屠宰企业检验和检疫人员数量普遍配置不足，以及检疫人员同时负责监管和检疫，工作质量难保证等问题，难以立即整改。

5 思考建议

5.1 建立屠宰省级双随机检查制度，完善“两检合一”的法规依据

2017年底全国农业工作会议明确提出加快推进生猪屠宰等法律法规制修订。建议按照“于法周延”原则，建立和完善相关法律法规。一是建立生猪屠宰企业省级“双随机、一公开”检查制度。鉴于法律法规的制订完善是一个渐进过程，不妨先制定省级“双随机、一公开”检查制度，为省级检查提供规范性制度依据。目前，国内还未制订类似的省级检查制度，江苏率先制订，能提高省级“双随机、一公开”检查权威性，促进各类问题整改，并为完善相关法规提供参考。二是从法律法规层面推进屠宰检疫、肉品检验“两检合一”，明确企业承担屠宰检疫和肉品检验主体责任，驻厂官方兽医专门负责监督，解决监管人员疲于应付监督和检疫的共性问题，避免责任推诿。

5.2 明确检查时间、频次、内容，完善省级检查工作方案

为落实好“部级督查规范”，防止重复检查、多头检查，实现省级检查常态化，建议按照“于事简便”原则，完善省级“双随机一公开”检查方案。一是规定检查时间、频次。要求省级检查在上半年完成，且经省级检查的企业，设区市主管部门当年不再进行年度全面督查；反之，则由设区市负责全面督查。二是完善检查内容。省级不仅检查屠宰企业，还应当检查地方畜牧兽医行政主管部门和驻厂官方兽医在屠宰监管和检疫方面的履职尽责情况。

5.3 加强省级“双随机、一公开”检查基础保障

检查是手段，成效在于促进地方主管部门和企业更好履行监管责任、主体责任。为确保成效，建议加强三方面保障：一是加强省级双随机检查经费保障。从基层和屠宰生产实际需要出发，落实专项屠宰监督工作经费。二是加强基础数据保障。组织基层报送日常监督数据，建立数据库，科学分析，根据分析结果，明确检查重点，依法提出合理处置建议，而非生搬硬套条例法规，确保省级检查的评价和处置于法有据、合乎情理。三是加强省级双随机检查成果应用保障。借鉴国际贸易规则，根据检查结果，探索建立风险企业和优秀企业名单制度。在提高省级检查震慑力同时，努力使之成为品牌创建的重要平台，促进江苏省屠宰企业做大、做强、做优。