庆阳市精准扶贫调研报告

（中共庆阳市委党校，甘肃 庆阳 745000）

为了解庆阳市精准扶贫现状，2018年5月，笔者以实地考察、走访座谈和查阅资料的方式，对庆阳市扶贫办及庆阳市所辖七县一区做了调查研究。

一、庆阳市精准扶贫现状及基本措施

庆阳市是全省脱贫攻坚任务较重的市，所辖七县一区脱贫攻坚任务都十分繁重。2013年，全市建档立卡贫困户60.62万人，贫困发生率为26.49%，2017年底，全市贫困人口减少到21.48万人，贫困发生率下降到9.25%。目前，全市有深度贫困县2个，深度贫困乡镇3个，深度贫困村230个。

近年来，庆阳市瞄准深度贫困地区，聚焦特殊贫困群众，围绕“两不愁三保障”开展“绣花”式扶贫。主要做了以下工作：

一是全面落实“一户一策”。把“一户一策”作为脱贫攻坚的主要抓手，深入开展“六查三问一细化”（查吃饭、查住房、查饮水、查用电、查取暖、查就医、问困难、问想法、问建议、细化“一户一策”方案）活动，全市3.5万名帮扶干部深入所联贫困户，掌握贫困户需求，细化帮扶措施，全市共编制精准脱贫“一户一策”方案12.58万份（其中贫困户5.82万份，巩固提升户6.76万份）。建立了逐级调阅审核制度，从市委书记、市长开始，逐级审核审查全市及各县区所有帮扶干部的“一户一策”方案。创新建立了针对建档立卡贫困户的“扶贫超市”（包括产业培育、技能培训、危房改造等7类27项内容，逐一开列扶持项目规模、条件、方式方法和奖补标准）和“政策清单”（涉及14个部门针对所有农户的54项惠农政策），给贫困群众张贴上墙，通过“政府配菜、农户点单”的方式，有效解决了群众政策知晓率低、帮扶干部工作无抓手的问题。对于“一户一策”帮扶措施，边制定、边完善、边落实，今年在遭受严重春寒灾害之后，迅速部署开展了脱贫攻坚“夏秋攻势”行动，组织各级帮扶干部深入农户，调整帮扶计划和产业项目，指导帮助群众落实种植养殖等增收措施。从产业发展、基础建设、公共服务等方面着手，促进脱贫攻坚任务落实。

二是创新推进产业扶贫。坚持把产业增收作为贫困群众脱贫致富的关键，推进特色富民产业培育，发展新型经营主体，加大项目支持和资金投入，探索产业扶贫与农村“三变”改革融合发展的新路子。以模式机制创新引领产业扶贫，针对贫困群众缺劳力、缺技术、缺资金的问题，积极探索形成了“331+”农业产业化扶贫新模式（第1个“3”，就是组建龙头企业、合作社、贫困户三方联动的利益共同体，创新农业组织形式与经营机制。第2个“3”，就是推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，创新资源配置和经营方式。“1”就是建立统一科学的品牌化质量管理体系，创新扶贫产业发展方式。“+”就是“+党建”“+村集体经济”，选派优秀党员干部担任龙头企业、合作社党建指导员，以党建引领脱贫产业发展；采取股份合作办法，通过村集体领办项目，发展壮大集体经济，提升村级组织服务群众能力）。目前在镇原、环县、庆城、华池4个县的47个乡镇76个贫困村推行“331+”肉羊产业扶贫试点，已建成养殖专业合作社41个，带动贫困户5 142户、19 711人。以全域产业发展带动产业扶贫，按照“山区草畜、塬区苹果、川区瓜菜、林缘区苗林”总体布局，依托中盛公司的全产业链经营体系，更新种植紫花苜蓿8.87万亩，新建、改扩建规模养殖场（小区、合作社）19个，肉羊、肉牛、生猪、肉蛋鸡饲养量分别达到49.7万只、2.3万头、5.1万头、36.5万只。大力推广“海升”模式和“西农”技术，坚持散户发展与村集体统一栽种相结合，指导贫困村新栽苹果3.6万亩，新增发展苹果产业贫困群众4 700多户。全力支持贫困村发展设施瓜菜、高原夏菜和特色瓜菜，贫困户瓜菜种植面积达到5.24万亩。发放林权抵押贷款2 682万元、补助资金364万元，从贫困人口中聘用护林员2 112人，带动6 026户贫困户新栽苗林13.62万亩、增收3 214.8万元。同时，加快培育小杂粮、中药材等特色产业，全市贫困户小杂粮、中药材等特色产业，全市贫困户小杂粮、中药材种植面积分别达到5.79万亩、4.4万亩，华池、镇原两县还与甘肃天士力中天药业集团签订了中药材产业合作框架协议。把劳务产业作为群众脱贫的主要渠道，完成精准扶贫劳动力培训5 655人，输转建档立卡贫困劳动力2.89万人、创收5.12亿元。以新型经营主体促进产业扶贫，制定印发了《庆阳市新型农业经营主体产业扶贫成效评价办法》，把吸纳带动贫困户数量与贷款贴息、项目扶持等优惠政策挂钩，多带多补、少带少补、不带不补，鼓励引导新型农业经营主体参与产业扶贫、带动群众脱贫致富。目前，全市568个建档立卡贫困村和深度贫困村全部组建了产业合作社，各类专业合作社达到1 966个，覆盖贫困户4.08万户，入社合作涉及肉羊、肉牛、苹果、蔬菜、苗林、中药材、小杂粮、黄花菜等多项产业。

三是改善基础条件方面。着眼路水房田等基础设施，推进村组道路建设，在实现村村通水泥（沥青）路的基础上，打通断头路、联通区域网，计划新修农村公路1 578km，已开工建设290km。保障群众饮水安全，开工修建各类供水工程855处（集中供水工程30处，分散工程825处），建成834处（集中供水工程9处，分散工程825处），新增受益群众2.08万人。改善群众居住条件，年内计划搬迁建档立卡贫困户4 048户，1.76万人，目前各项前期工作正在有序推进，计划实施农村C级危房改造1.2万户，其中建档立卡贫困户3 588户，已开工1 300户。实施基本农田建设，同步推进水土流失治理、固沟保塬、沟道坝系建设和农田建设，目前梯田建设和流域治理项目全面开工。

四是提升公共服务方面。实行贫困家庭在园幼儿保教费、高中中职就读学生学费、省内高职院校学费及书本费全免除，实施“全面改薄”项目1 181个，为了31 587名学生提供资助2 030万元，培训贫困农民7 239人。贫困群众新农合报销、大病保险报销比例和新农合参合率稳步提高，签约服务贫困人口3.64万人，落实送医上门9 526人，建档立卡贫困人口参保率达到100%。符合条件的24.9万贫困群众全部纳入了低保范围，为1 0369名农村特困人员发放救助供养资金1 387.3万元。

五是加强扶贫协作方面。抢抓国家推行东西扶贫协作的政策机遇，与天津5区开展“手拉手一对一结对帮扶深度贫困村”活动，选派12名干部到天津挂职锻炼、30名教师和10名医生到天津跟岗学习。天津市为该市7县落实帮扶资金1 232万元，目前正在编制项目规划和实施方案；天津市北辰区为正宁、华池县落实帮扶资金1 77万元，天津市100多户企业为该市提供农民工就业岗位7 000多个。与此同时，主动加强与中央党史办、中国化学工程集团公司、国家开发投资公司3家中央定点扶贫单位沟通衔接，初步达成了帮扶意向。

二、存在的问题

经过调研发现，当前还有五个方面的问题严重制约着庆阳市精准扶贫工作的开展。

一是内生动力不足。政府对党的扶贫政策宣传不深不透不细，致使贫困群众只注重收入性因素，不注重个人素质、社会参与机会、受教育机会、就业机会、收入分配等非收入性因素，脱贫思路只停留在表面性、短期性问题上，忽略了深层次、长期性问题，而这些深层次、长期性问题才是“拔穷根”的关键所在。同时，对群众的教育管理不严不实不力，致使出现一些贫困户出现等靠要思想，将扶贫看作是一项福利，过度依赖国家惠农政策和社会各界捐助，甚至故意分户享受低保和救济。更有甚者，子女生活富裕却不履行赡养父母义务。这样，既带坏了农村的社会风气，也因与非贫困户政策不平衡引发了新的社会矛盾。

二是基础设施滞后。截至目前，全市尚有7 986个自然村未通硬化路，1.24万户农村群众没有安全住房，4.2万户饮水安全情况不稳定。尤其在农村公路建设方面，过去每修建1公里通村水泥（沥青）路，国家财政补助40～50万元（环县、镇原50万元，庆城、西峰45万元，其它5县区40万元），即使这样各县区也都背负了沉重的债务负担。通村公路完成后，修建自然村硬化路，国家不再补助，要求由各县区自筹资金实施，由于各县都筹不到资金，今年计划建设的1500km里农村公路，至今开工率不到20%。在住房建设上，由于危房改造补助标准低，贫困户无力承担缺口资金，实施的积极性不高，同时对群众认为居住安全的砖墙彩钢顶房屋的认定不准确。在安全饮水上，有的村虽然通了自来水管道，但没有接到户内，或者是没有通水，群众要么在集中供水点取水，要么在自家水泥窖蓄水饮用，既不方便也不安全。

三是资金保障不够。庆阳市近几年财政困难，尤其是县级财政自给能力严重不足，脱贫攻坚缺乏财力保障。经调研发现，全市“一户一策”涉及的产业扶贫、危房改造等11项到户项目，三年资金总需求73.86亿元，平均每年24.62亿元，按照2017年中省市县四级财政预算安排16.96亿元的投入额度计算，平均每年资金缺口达7.66亿元，特别是镇原、环县两个深度贫困县资金需求和缺口更大。

四是产业带动乏力。各县区现有龙头企业数量少，而且大多处于成长期，农民专业合作社等新型经营主题发展缓慢、活力不强，没有对产业发展形成强有力的带动效应，产业基地规模扩张缓慢、链条不长，一体化、专业化的生产经营水平较低，加之一些贫困户或者文化程度低、思想观念落后，或欠大帐缺资金、患大病缺劳力，主动发展产业的积极性不高，没有很好地融入到产业体系当中，扶贫效果不够理想。各县区现有脱贫产业大部分是当前能够脱贫越线的“短、平、快”种植养殖项目，如种植万寿菊、养殖湖羊等，产业结构单一，规模小，管理精，发展速度缓慢，收益不高，而且抵御市场风险能力弱，吸纳贫困人口就业能力有限，对贫困户没有吸引力，扶贫作用未能充分发挥。

五是劳动力外流严重。目前，有的行政村全村70%以上的农户均为外出务工人员，尤其是整户外出导致部分村庄处于“空壳化”状态，劳动力外流现象相当严重，致使有的村总耕地面积的25.7%处于撂荒状态。留在家里的多为“三留守”人员，劳动能力有限，无法有效参与本村扶贫产业和基础设施建设，难以形成特色产业体系，导致贫困农村“造血”的梗阻。同时，由于劳动力外流，致使贫困家庭妻离子散、家破人亡的悲剧时有发生，社会不稳定因素也随之增加。

三、几点建议

（一）推进“法教扶贫”工程，提高脱贫内生动力

一是要始终坚持依法治国思想，把法制思维贯穿整个扶贫工作，大力推进法制扶贫。在全面推进法制宣传的同时，切实依法严厉打击农村存在的不履行赡养义务、赌博等违法行为。通过法治，让贫困群众进一步知法、懂法、守法，使群众自觉的把多时间和精力投入到脱贫致富上来。

二是要始终坚持科教兴国的思想，把宣传教育贯穿整个扶贫工作，大力推行教化扶贫。切实弘扬中华优秀传统文化，定期举办的“文化大讲堂”活动，净化乡风民风。采取文化宣传、入户引导、参观学习等方式，改变“等靠要”依赖思想和“懒汉”行为，引导贫困群众增加自我求变、自我发展的志气和信心。加强贫困群众的技能培训，引导贫困群众转变就业、择业观念，提高劳动技能。通过宣教，移风易俗“志智双扶”，整治财力攀比、“天价”彩礼、薄养厚葬等陈规陋习，让群众进一步把脱贫致富、建设美好家园变为自觉行动，在全社会营造以好逸恶劳为耻、勤劳致富为荣的良好氛围。

（二）推进“设施扶贫”工程，夯实农村发展根基

一是要抓好集中居住点建设。充分利用“易地扶贫搬迁”和“棚户区改造”工程，按照整体搬迁、集中安置为主的原则，以自然村或者村民小组为基础，在群众出行劳作方便的地方，对交通不便、信息不灵、地质灾害频发、居住分散的贫困群众进行集中安置，改善居住环境，减少通水、电、路、网的财政支出，节约出帮扶资金用于其他扶贫项目，同时对入住新居群众的老庄旧院进行复垦，利用现行对口帮扶政策，进行土地置换，增加县区财政收入，减轻全市财政压力。

二是要抓好通组和入户道路硬化。充分利用省级财政按原来同村公路国家补助标准给予的补助政策和免除地方配套资金政策，把交通扶贫的重点调整到自然村的道路建设上，对已经具备条件的中心村组和农户，统一规划实施道路硬化，尽早尽快解决部分群众出行难问题。

三是要抓好农村危房改造。充分利用贫困户危房改造政策，提高危房改造补助标准，引导交通便利但仍居住在危房的贫困群众加快危房改造进度，共享改革发展成果。同时，要改变安全住房认定办法，将新建砖墙彩钢顶房屋认定为安全住房，减轻贫困群众的建房压力和负担，减少政府财政支出。

四是要抓好水电网建设。充分利用好水电网扶贫政策，整合各类涉农资金和社会帮扶资金，加大贫困村户通电、通水、通网等建设力度。由水务部门牵头，对未通水的贫困村（户）尽快接通自来水，找出“病根”，提出方案，督促落实，确保贫困村（户）不再饮用水泥窖的蓄水，切实解决饮水安全问题。由供电部门牵头，对现有的低压电进行升级改造，解决贫困群众粉碎机、铡草机等农用设备的正常使用。由工信局部门牵头，解决贫困村通网络问题，为贫困群众信息通信提供方便。

（三）推进“金融扶贫”工程，拓宽资金保障渠道

一是要发放长期性贷款。协调金融机构按照微利或保本的原则增加发放长期贷款，重点支持贫困县区易地扶贫搬迁、基础设施建设、特色产业发展、重点项目建设等领域，充分发挥开发性金融、政策性金融扶贫作用，支持农业产业化龙头企业、农民专业合作社发展扶贫产业。

二是要提供过渡性资金。协调金融机构对吸纳贫困户脱贫致富农业产业化龙头企业、农民专业合作社给予扶贫贷款支持，可按每吸纳一户贫困户给予一定数额的贷款进行累加，在风险可控的前提下采用信用方式发放，使企业和合作社不断做大做强。对有稳定还款来源的扶贫项目，相关金融机构可以采用发放过桥贷款方式，为扶贫项目提供过渡性资金支持。

三是要开发特惠性产品。协调金融机构开发更多符合贫困地区需求实际的特惠金融产品，有序推进农村土地承包经营权、农村住房财产权抵押贷款，推广大型农业机械设备、运输工具、林地所有权、林地使用权等新型抵质押担保方式，有效拓展贫困县区抵押物担保范围。提高政策性农业保险的保费补贴标准，提高设施农业、养殖、中药材、果树等特色农业保险的覆盖率。

（四）推进“产业融合扶贫”工程，增强自我造血功能

要充分发挥企业和合作社在管理、销售、技术等方面优势，积极参与精准扶贫工作，根据我市在资源、劳动力、成本等方面的优势，围绕农畜产品开展规模化种殖、养殖，结合旅游资源等特点，综合考虑哪里适合种植、种什么，哪里适合养殖、养什么，通过产业融合发展，推动精准扶贫取得成效。

一是要做好产业规划。打破乡村行政区域限制，结合本区域实际和群众传统种植、养殖习惯，采取以奖代补、提供种苗、提供小额贷款贴息、提供信息、技术、服务等方式，采用“企业+合作社+农户”“合作社+农户”“大户+基地+农户”“合作社+基地+农户”经营运作模式，借助“三变”改革的平台，以扶贫资金、土地、林地、劳动力参与产业基地或合作社，实现分红。融合区域特色种植、养殖和旅游，发展壮大区域经济，实施区域集中创业项目，走规模化发展和区域集中创业的道路。

二是要打造特色产业链。在已规划的区域带动群众发展特色产业，形成产业链条，并在其中融入乡村旅游、电子商务等现代服务业，实现从产、供、销“一条龙”。在种植方面，要根据季节变化，种植果蔬、小杂粮、中药材、苗林花卉等，各作物之间套种，留出可供旅游、采摘的通道，实现种植和旅游的融合。同时在种植区域内，预留一部分土地，分成小块出租，供城市居民周末或节假日自己种植，体验农村生活。在养殖方面，要注重本地气候，养殖如湖羊、野猪、梅花鹿、肉狗、大雁及宠物等特色动物，也可留出参观通道，供游客参观。集中收集动物粪便，加工成有机肥销售，不能加工的可回收用于种植业。在加工方面，要根据需求，尽力进行细加工，来满足不同类别客户的需求，同时增加当地劳动力就业机会。在销售方面，首先在本区域零售，在本市向各大商城、超市和旅游景区批发销售；其次是通过电商、微商等渠道进行网络销售；再次是利用各类商品推介会，与客商、企业建立长期合作关系，形成相对稳定的销售渠道。

三是要抓好经营管理。经营管理是产业融合发展的关键。在人员聘用上，除引进本区域外的个别技术人员和经营管理人员外，生产、加工、销售、日常管理等方面职工，全部聘用本区域内的劳动力，以农民特别是贫困户为主。签订劳动合同，进行不定期的集中免费培训，提高劳动技能，解决本区域劳动力外流问题。在日常管理上，对于聘用职工，把业绩和奖金挂钩，建立绩效管理制度；对于临时聘用务工人员，可实行“工分制”进行管理。在利润分配上，根据当地工资标准，对于用资源、资金、资产等入股的群众，按照合同和本年度利润，在年底进行分红；对于聘用职工，采用“基本工资+月奖金+年终奖”的方式，按时发放；对于临时聘用的务工，按照工分的多少，年底集中支付。

（五）推进“保障扶贫”工程，提升社会救助水平

一是要做好医疗保障。提高重大疾病、慢特病、大病保险报销比例，减少因病致贫、返贫数量。对51种重大疾病的合规医疗费用补偿调高至90%，提高15个百分点，取消参保人员各项基本医疗保险报销叠加后，基本医疗保险报销额不得超过医疗总费用的90%和住院医疗费用年度累计补偿金额不超过10万元的限制；对4类47种门诊慢特病的合规费用按90%比例予以补偿，提高20个百分点，并将目前患者每人年度累计补偿封顶线限额增加50%；对农村建档立卡贫困人口大病保险报销的起付线由3 000元降至1 000元，对经基本医保（新农合）、大病保险报销后个人自负费用补偿基数由30 000元降至10 000元，再根据政策给予补偿。

二是要做好临时救助。对遭遇突发事故，重大疾病，导致基本生活陷入困境的贫困家庭或个人，通过发送临时救助金、生活必需品等方式，解决其突发性、紧迫性、临时性生活难题，编密编牢困难群众基本生活安全网，帮扶救助每一个急需的群众，实现扶贫扶到点上到根上。