军工企业“混改”的范围界定分析

曾发力

范围界定是分类分层次推进军工企业混合所有制改革（以下简称混改）的前提与基础。军工企业肩负着国民经济建设和国防建设的双重任务，因此，军工企业混改范围界定既要遵循国家层面有关混改政策，也需接受国防科技工业有关行业性文件的指导。鉴于此，本文拟从政策角度分析军工企业混改范围，为军工企业混改范围界定提供参考。

军工企业混改定位及总体要求

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）是指导国有企业混改的顶层文件，对军工企业在混改中的定位及总体要求予以了明确。

军工企业在混改中的定位

中发〔2015〕22号指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。其中，商业类国有企业包含两类型：第一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，第二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项的商业类国有企业以及自然垄断行业。

国发〔2015〕54号进一步明确国防军工等特殊产业属于第二类型的商业类国有企业，即主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项的商业类国有企业。

国家对军工企业混改范围的总体要求

中发〔2015〕22号文指出，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

国发〔2015〕54号文规定，国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

军工企业混改范围分析

国发〔2015〕54号、《关于军工企业股份制改造的指导意见》（以下简称《股改指导意见》）等相关规定从不同层面或角度，从政策层面对混改范围进行了原则性规定，《国防科技工业社会投资领域指导目录》（以下简称《社会投资目录》）主要从武器装备产品及部件等操作层面对混改范围的确定提供了进一步参考。据此，分别从政策层面和操作层面来分析军工企业混改范围。

军工企业混改范围的政策层面分析

依据国发〔2015〕54号和《股改指导意见》对军工企业混改范围界定的具体分析如下。

从事战略武器装备生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的企业

国发〔2015〕54号文要求该领域的军工企业实行国有独资或绝对控股，《股改指导意见》要求该领域的军工企业应继续保持国有独资。从资本合作层面理解，国发〔2015〕54号文允许该领域的军工企业可以引入国有资本或集体资本或非公资本，《股改指导意见》则要求该领域单位仅可以引入国有资本。考虑到战略武器装备科研生产是众多企业相互构成的复杂体系，应根据企业在武器系统中的地位和重要程度作进一步的混改界定：

第一类：满足从事战略武器装备生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密三个要素的，仅可引进国有资本。

第二类：只满足从事战略武器装备生产，但不满足国家战略安全和涉及国家核心机密的，可引入非公资本，但要求国有资本绝对控股。

从事关键武器装备总体设计、总装集成以及关键分系统、特殊配套件生产的企业

国发〔2015〕54号文要求该领域的军工企业分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。《股改指导意见》要求该领域的军工企业保持国家绝对控股，鼓励境内资本（指内资资本）参与企业股份制改造。从资本合作层面理解，国发〔2015〕54号文允许该领域的军工企业可以引入国有资本或集体资本或非公资本或外资，《股改指导意见》允许该领域军工企业可以引入国有资本或集体资本或非公资本，因此，建议该领域军工企业纳入混改范围，可引入国有资本、集体资本、非公资本，视其涉及国家安全的程度，实行国有资本绝对控股、相对控股。

从事重要武器装备生产的企业

国发〔2015〕54号文要求该领域的军工企业分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。《股改指导意见》要求该领域的军工企业实行国有绝对控股、相对控股、参股等，鼓励引入境内资本和有条件地允许外资参与企业股份制改造。从资本合作层面理解，国发〔2015〕54号文允许该领域的军工企业引入国有资本或集体资本或非公资本或外资，《股改指导意见》允许该领域单位可以引入国有资本或集体资本或非公资本或外资。因此，建议该领域军工企业纳入混改范围，可引入国有资本、集体资本、非公资本，或有条件引入外资，视其涉及国家安全的程度，实行国有资本绝对控股、相对控股、参股。

以民为主，从事军民两用产品、一般武器装备及配套产品生产的企業

国发〔2015〕54号文要求该领域的军工企业分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。《股改指导意见》要求该领域的军工企业引入各类社会资本实施股份制改造，具备条件的军工企业可以在国内外资本市场上融资。从资本合作层面理解，国发〔2015〕54号文允许该领域的军工企业引入国有资本或集体资本或非公资本或外资，《股改指导意见》鼓励该领域军工企业可以引入国有资本或集体资本或非公资本或外资，因此，建议该领域军工企业纳入混改范围，可引入国有资本、集体资本、非公资本，或有条件引入外资，对国有资本的股比不设限。

军工企业混改范围的操作层面分析

《社会投资目录》

《社会投资目录》并非针对军工企业混改而制定，鉴于其从武器装备的产品、部件等微观层次对社会资本进入作了详细规定，因此也就为混改范围的确定提供了进一步的指引：

《社会投资目录》禁止类产品，即禁止对社会投资开放的产品，承担相关产品科研生产的军工企业不纳入混改范围。

《社会投资目录》限制类产品，即仅对国有绝对控股公司和国有相对控股公司开放的产品，从事相关产品科研生产的军工企业可以纳入混改范围，可引入国有资本、集体资本和非公资本。

《社会投资目录》开放类产品，即对社会投资完全开放的产品，从事相关产品科研生产的军工企业可以纳入混改范围，可引入国有资本、集体资本和非公资本，有条件引入外资。

第四次军调

国务院已批准的国防科技工业第四次能力结构调整的请示，已明确将现有能力分为核心、重要、一般三类进行调整优化，进一步缩小保军范围，突出核心能力建设。国防科工局据此正在制订调整方案，同类技术产品，列入核心能力和列入重要能力建设的单位数量保持一定范围，其余列入一般能力放开搞活。预计方案出台后，同类专业的军工企业会通过混改大面积重组。

第一种情况：未核定单位与核定能力单位合并为股份制公司。

第二种情况：未核定单位转至下一个能力等级，或与下一个能力等级的企业混改成股份制。

第三种情况：列入放开能力以后，与非公资本重组，进入军民两用产业。

军工企业混改范围界定的思路

根据前述分析，军工企业混改范围界定可从两个层次来确认：政策层次，根据国发〔2015〕54号文和《股改指导意见》等，来梳理军工企业混改的大致范围。操作层次，根据《社会投资目录》和第四次军调等来具体判定，《社会投资目录》是从军工企业从事科研生产产品的具体类别（即禁止类、限制类和放开类）来确认引进社会资本的军工企业混改范围；第四次军调是从控制同类专业技术产品生产企业数量的关系，来确认引进国有资本或非国有资本的军工企业混改范围，两个文件相互补充。

作者单位： 中国兵器装备集团自动化研究所