政府R&D资助影响区域创新能力的省际差异及原因分析

（博士生导师）

一、引言

如何提高政府R&D资金使用效率，提升区域创新能力，一直是各级政府部门关注的重点。在新常态下，经济增长的动力机制逐渐由要素驱动、投资驱动转变为创新驱动，全面提高科技创新能力，发挥技术创新对区域经济发展的推动作用，已迫在眉睫。然而，由于科技创新领域存在正外部性、市场失灵、组织失灵以及不确定性等风险，需要政府制定和执行各种R&D资助政策，对创新活动提供激励和引导。自《国家中长期科技发展规划纲要（2006～2020）》实施以来，我国政府对科技创新的支持力度明显加大。那么，不断增加的政府R&D资助是否带来了区域创新能力的提升？政府R&D资助对创新能力的影响是否存在区域差异？各地区政府R&D经费的投入结构对区域创新能力有何影响？对这些问题的回答，有利于全面地剖析当前我国各地区政府R&D资助对区域创新能力提升的贡献情况，揭示政府R&D资助执行过程中存在的问题，可以为各地区政府制定和调整R&D投资决策、提高科技资金使用效率，进而提升区域创新能力提供经验依据。

二、文献综述

（一）关于政府R&D资助对区域创新能力影响的地区差异

由于各地区经济发展不平衡，且科研基础实力相差较大，各地区政府R&D资助对区域创新能力的影响效果也大相径庭。樊琦等（2011）研究发现，我国政府R&D资助有利于提高国家及区域自主创新能力，其中对经济相对发达的地区和科研基础较好的地区的创新产出能力影响更大。但王向华等（2011）对31个省份的政府科技投入产出弹性和科技投入贡献率进行比较分析得出的结论与之相悖，他们认为人均政府科技投入高的省份的科技投入产出弹性和科技投入贡献率并不高，而中西部欠发达地区的政府科技投入产出弹性和科技投入贡献率反而较高。解茹玉（2009）发现政府R&D资金投入京津区域和东部沿海区域获得的R&D活动绩效较好；而投入东北区域、南部沿海区域以及中部区域获得的R&D活动绩效较差；投入北部沿海区域、西北区域以及西南区域的大部分省市获得的R&D活动绩效，相对其经济实力来说是有效的。

（二）关于政府R&D资金的分配结构对区域创新能力的影响

从现有研究来看，政府R&D资助对企业创新产出的影响存在较大争议，一些学者认为政府资金投入可以激发企业创新投入的热情，但有些学者认为政府资金投入的替代效应会挤出企业的研发投入。除此之外，还有部分学者认为政府资金投入对企业创新产出的影响受限于具体情况。如Tassey等（2010）研究美国制造业企业时发现，政府R&D资助在基础研究阶段会挤出企业研发投入，在应用研究阶段影响不显著，而在试验发展阶段则有正向的刺激作用。余伟婷等（2017）研究政府R&D资助强度变化对企业研发投入杠杆作用的变化情况时发现，在政府资助强度大的地区，政府对高校的资助可以促进企业研发投入增加，但对科研院所的资助会挤出企业的研发投入；而在资助强度较小的地区，影响则相反。

对于政府资金投入对高等学校创新产出的影响，谈毅等（2014）研究发现，政府资金投入在工科院校和师范院校的效果更好。由于各地区的企业创新能力及科研基础均存在很大差异，政府R&D资助对区域创新能力的作用效果必然会受到政府R&D资金分配结构的影响。聂鸣等（2014）基于“投入—产出”的视角，研究了投向不同领域的政府科技资金对区域R&D产出弹性的影响，发现政府对企业、高校、科研院所的科技资助都与区域R&D产出正相关，并且随着政府支持强度的下降，政府对科研院所、高校、企业的科技资助与区域R&D产出的弹性系数依次变小、变大以及基本不变。杨洪涛（2017）等基于系统动力学对天津市的政府R&D投入与区域创新能力关系进行探讨，发现从长期来看，增加企业R&D投入的短期效果较好，而增加政府R&D投入的长期效果更显著；在总投入不变的情况下，政府或企业将更多的R&D经费投向高校和研发机构能更好地提升区域创新能力。余永泽（2011）基于空间计量分析发现，政府资金支持对研发机构和高校创新产出的影响具有不确定性，而对企业的创新产出具有负向影响。

通过梳理相关研究可以发现，关于政府R&D资助对区域创新能力影响的研究还存在可以拓展的空间。首先，现有研究对政府R&D资助影响区域创新能力的探索尚未得出一致结论，有待进一步研究。其次，虽然现有研究已经揭示了政府R&D资助对创新能力的影响存在区域差异，但并没有对这一差异产生的原因进行深入分析。此外，关于政府R&D资金的分配结构对区域创新能力影响的研究，鲜有结合政府R&D资助对区域创新能力作用效果而进行分析，所得结论也有失偏颇。因此，本文在已有研究的基础上，判断政府R&D资助对区域创新能力的影响效果及其区域差异，并从政府R&D资金分配角度，进一步探求这种区域差异产生的原因，以期清楚地还原当前我国政府R&D资助对区域创新能力提升的贡献情况，揭示各地区政府R&D资助执行过程中存在的问题，并提出相应的政策建议。

三、实证研究

（一）研究设计

本文的实证研究分为两部分，首先从整体上评估政府R&D资助对区域创新能力的影响，总结政府R&D资助作用效果的区域差异；然后从政府R&D经费的分配结构角度，探求这一区域差异产生的原因。选取2009～2015年我国30个省、市、自治区的面板数据，数据来源于《中国科技统计年鉴》《工业企业科技活动统计年鉴》及《中国统计年鉴》。考虑到从创新投入到产出具有一定的时滞性，创新投入要素截取2009～2014年的数据，而创新产出（创新能力）采用滞后一年（2010～2015年）的数据。全部样本数据的描述性统计见表1。

从表1中可以看出，各组数据的标准差都很大，说明数据的离散程度较大，各指标在省域间存在较大差异；R&D经费中来自企业的资金要明显高于来自政府的资金，但各省份来自企业的R&D资金差别更加大；政府的R&D资金主要投向科研院所和高校，投向企业的资金比例较小。

（二）政府R&D资助对区域创新能力影响的地区差异研究

1.模型设定。知识生产函数以R&D经济增长模型为核心，描述新知识的产出与各投入要素之间的关系，为解释研发及其对经济发展的影响提供了良好的经验模型框架及定量分析工具。根据杰菲知识生产函数，企业通过投入研究经费和人力资源等要素，获得技术创新最重要的产出。由于本文主要考察政府R&D资助对区域创新能力的影响，将杰菲知识生产函数进行改造，设定如下模型：

表1 全体变量的描述性统计

其中，Yit代表区域创新能力，在已有研究中，学者们多采用专利数量对创新能力进行衡量。相比受专利机构工作效率和偏好影响较大的专利授权数，专利申请数可以更好地反映当期创新产出的实际水平，故选取专利申请数衡量区域创新能力。资本投入由两部分构成，即来自政府的研发资助Gi，t-1以及来自企业的R&D投入Ei，t-1，分别用R&D经费中来自政府的资金和来自企业的资金测度；人力资本Li，t-1用R&D人员全时当量衡量；A表示系统内影响产出的其他确定性因素；i（i=1，2，…，30）表示省份，t（t=2009，2010，…，2015）代表年份。将式（1）两边取对数，得到：

2.实证分析。为了从总体上考察政府R&D资助对我国区域创新能力的影响情况，首先以全国30个省的省级面板数据作为样本总体进行混合回归模型估计，Hausman检验的结果为拒绝原假设，故选用固定效应模型，估计结果见表2。判定系数为0.9835，说明模型的结论是稳定可靠的。

表2 政府R&D资助对区域创新能力影响的整体估计结果

从表2的估计结果可以看出，从整体来看，政府R&D资助和企业R&D投入对区域创新能力都具有显著的正向促进作用，其中政府R&D资助的系数大于企业R&D投入。政府R&D资助和企业R&D投入每增加1%，区域创新能力分别增加0.8391%和0.6219%，说明政府R&D资助对区域创新能力的提升作用更为明显。R&D人员全时当量对区域创新能力没有显著影响，这可能与我国创新人才结构不均衡有关。

以全国30个省域面板数据作为样本总体进行固定效应变系数模型估计，得到2009～2015年间各省市政府R&D资助对区域创新能力的影响系数，如表3所示。

由表3可以看出，政府R＆D资助对区域创新能力影响最明显的是江西，系数高达1.2558；而影响最小的是内蒙古，政府R&D资助每增加1%，创新能力下降0.1422%。

为了揭示政府R&D资助对区域创新能力影响的地区差异，将各省市政府R&D资助对区域创新能力的影响系数进行聚类分析（如表4所示）。从整体上看，科研基础较好的地区（如北京、湖北等）以及政府R&D投入强度较高的地区（上海、陕西等）的政府R&D资助对区域创新能力的影响更为明显，但也不乏特殊现象。山东的政府R&D投入强度并不低，但政府R&D资助对创新能力的影响系数却为负，科技基础好并且政府R&D投入强度最高的北京市，其政府R&D资助对创新能力的影响却不是最大的。由此可见，政府R&D资助对区域创新能力的影响与该地区政府R&D资助强度、经济和科技实力等因素并没有呈现明显的正相关关系，这意味着单纯地加大政府R&D资助力度并不能有效地实现区域创新水平的提升，要切实提高区域创新能力，必须深入剖析政府科技资助执行过程中存在的问题及原因，提高资金使用效率。

（三）政府R&D资助绩效地区差异的原因分析

1.政府R&D资金分配结构的地区差异。区域创新系统中的R&D产出的主体由企业、高校、科研院所构成，下页图反映了2015年我国各省份政府R&D资金分配结构情况。从图中可以看出，各地区政府R&D资金在各创新主体间的分配差异较大，大多数地区的政府R&D经费集中分配于科研院所和高校，而投向企业的资金比例普遍偏小：有14个省市投向科研院所的政府R&D资金超过50%，北京和四川甚至在80%以上。可见，科研院所虽然经历了企业化转制，但其在政府研发资源中的主导地位仍未动摇。浙江投向高校的政府R&D经费比重高达48.9%，高于其他省市。湖南投向企业的政府R&D资金比例最高，为38.28%。投入比例最低的是北京，仅有3.23%。黑龙江、福建、山东、湖南、贵州、宁夏的政府R&D资助在各执行主体间的分配比例相当。

表3 各省市政府R&D资助对区域创新能力影响的估计结果

表4 政府R&D资助对区域创新能力影响系数的聚类分析结果

政府资金通常主要用于支持具有较大外部性的基础性研发活动，而非竞争性产品的开发，因此，总体而言，我国当前以科研院所和高校为主体的政府R&D资助结构与国际发展趋势是相符的。但在一些省市政府R&D资助在各主体间的分配比例严重失衡，可能就会影响政府R&D资助对区域创新能力的作用效果。基于此，本文将通过测算和对比各类地区政府R&D资金投向不同创新主体对区域创新能力的影响情况，深入剖析政府R&D资助作用地区差异产生的原因。

2.模型设定。将企业、高校、科研院所的R&D经费支出中的政府资金作为资本要素分别纳入杰菲知识生产函数中，得到如下模型：

表示政府对高校的R&D资助，用高校R&D经费中来自政府的资金衡量；表示政府对科研院所的R&D资助，用科研院所R&D经费中来自政府的资金衡量；表示政府对企业的R&D资助，用企业R&D经费中来自政府的资金衡量；及A的含义同式（1）一致，i（i=1，2，…，30）代表省份，t（t=2009，2010，…，2015）代表年份。将式（3）两边取对数，得到式（4）：

3.实证分析。分别对30个省份的样本整体数据以及根据聚类分析结果分类的样本数据进行实证分析，其中模型1是对30个省市样本整体的考察，模型2、模型3和模型4分别是根据聚类分析得到的影响程度强、中、弱三类地区的分析，实证结果如表5所示。各模型的Hausman检验结果分别拒绝原假设、拒绝原假设、接受原假设、拒绝原假设，表明应当分别采用固定效应模型、固定效应模型、随机效应模型、固定效应模型进行估计。

2015年各地区政府R&D资金分配结构情况图

表5 政府R&D经费的分配结构对区域创新能力影响的估计结果

总体来看，4个模型的拟合优度值都在0.9以上，说明模型与样本数据的拟合情况非常好，模型具有较强的解释力，但在不同模型下各自变量对因变量的影响强弱存在差异。

（1）在对30个省市样本整体进行考察的模型1中，投向高校、科研院所的政府R&D资金对区域创新能力的影响系数分别为0.5178、0.4327，而对企业的R&D资助没有为区域创新能力带来显著的影响。高校和科研院所从事的多是基础研究和应用研究，周期长、风险大、资金需求量大，研发活动的开展需要依靠政府大量的科技经费支持，因此对政府的R&D资助具有较强的依赖性。而对于企业而言，政府直接资助对企业自身的R&D投入来说往往是一把双刃剑。一方面，政府R&D资助可以弥补技术成果带来的私人收益与社会收益间的差额，从而降低企业研发成本，激励企业开展进一步的创新活动；另一方面，政府资助也可能会挤出企业自有R&D投入，互补作用和替代作用相互制衡，使得政府资助的效果表现得不显著。

（2）对于政府R&D资金作用较强的省份（模型2），各自变量都通过了1%的显著性水平检验，政府对高校、科研院所、企业的R&D资助都发挥了显著的促进作用，其中投入高校的政府R&D资金对该类地区创新能力的提升作用最大，投入科研院所的资金收效次之。

相比之下，对于政府R&D资金作用适中的省份（模型3），投向高校、科研院所、企业的资金的收效均有所下降。其中，政府投入高校和科研院所的R&D资金每增加1%，区域创新能力将分别提升0.6597%和0.1053%，投入企业的R&D资金并没有对创新能力产生显著影响。整体来看，模型3所考察的多数省份拥有较多的高校和科研院所（如湖北、湖南等），科技创新基础较好，能够为创新活动提供丰富的人才资源和技术资源，但这些省份多位于我国中部地区，经济实力不强，企业的创新能力还较弱，产学研合作覆盖面不够大，不能很好地利用本地区丰富的创新资源优势，从而导致人才和技术外流现象严重。

（3）对于政府R&D资金作用较弱的省份（模型4），政府资金对创新能力的提升作用主要来自于对科研院所的投资，而投向高校的R&D资金对创新能力的影响不显著，投向企业的资金则显著阻碍了区域创新能力的提升。这是因为相比前两类地区，模型4所考察的省份高质量学校普遍较少，基础创新能力较弱，创新资源缺乏，先进技术和高质量人才主要通过引进获得，技术创新成本较高，产学研合作层次不高，科技创新缺少优质平台作支撑。对于内蒙古、宁夏、新疆、青海等经济实力较弱地区，企业创新能力偏低，加之创新资源长期匮乏，创新基础较弱，政府资助很难得到立竿见影的效果。

（4）对比模型2、模型3和模型4的估计结果可以发现，政府R&D资助对区域创新能力的作用情况与政府R&D资金的投向有很大关系：

第一，从政府R&D影响较强的地区到影响较弱的地区，政府投向高校、科研院所、企业的R&D资金对区域创新能力的影响普遍呈减弱趋势。这说明投向高校、科研院所、企业的政府R&D资金对区域创新能力影响的减弱，会导致政府R&D资助整体对区域创新能力促进作用的弱化。

第二，各地区投向高校的政府R&D经费对区域创新能力的促进作用都很明显。据统计资料显示，高校的R&D经费内部支出中来自政府的资金比例常年保持在50%左右，对政府科技资助的依赖程度较高，高校主要从事基础研究和应用研究领域的研发创新活动，专利是其直接产出，因此在各类地区模型的估计中，投向高校的政府R&D资金都表现出显著的促进作用。可见，将政府R&D资金向高校倾斜，鼓励基础研究和应用研究的开展，是培育区域创新能力、提升科技软实力的重要途径。

第三，当前我国政府R&D经费资助主要投向科研院所，比例高达65%，多数省份也将科研院所作为政府R&D资金的重点资助对象。高投入理应带来较高的产出贡献，但纵观本文的实证结果，各模型中投向科研院所的政府R&D资金的收效并不理想，这可能与当前科研院所普遍存在的R&D资金利用不当问题有关。据资料显示，当前我国近90%的研发经费集中在20%的科研人员手中，尤其集中于担任行政领导职务的科研人员手中，科研项目经费的分配不合理和过度集中的问题严重，这样一来，以论文、专利为标志的科研产出的集中对于经费投入而言是累退的，科技创新能力并未得到实际提升。

第四，各模型的估计结果都显示，投向企业的政府R&D资金收效甚微，这可能是由多种因素所致。首先，政府对企业的R&D直接资助力度较弱，各地区投向企业的政府R&D资金在资助总额中的占比普遍较小。同时，由于政策体制的制约，政府资助资金在不同类型的企业间分配不均，集中配置于国有或大型企业，而研发资金真正匮乏的中小企业获得的资助较少，弱化了政府资助对企业研发活动的激励效果。其次，对于我国大部分省市而言，当前企业的创新能力还不强，相当一部分企业会用获得的政府R&D资助替代企业自身的R&D投资，缩减自身实际的R&D支出，而由于审核和监管不到位，蓄意“骗补”的企业也屡见不鲜，使得政府R&D资助难以发挥应有的作用。此外，基于自身利益考虑，一些企业对关键核心技术采取保密措施，未将其申请技术专利，这也是导致投向企业的政府R&D资金影响较弱的原因之一。企业的R&D投入是衡量一个地区产业创新能力的关键性指标，只有当企业真正成为创新活动的主体，全社会的创新活力才会被激发起来。因此，加大对企业创新活动的扶持力度，优化政府对企业的R&D资助结构，提高资金使用效率，是摆在政策制定者和执行者面前的重要问题。

四、结论与启示

本文利用2009～2015年我国30个省、市的省际面板数据，实证研究了政府R&D资助对区域创新能力影响的地域差异。在此基础上，从政府R&D资助分配结构角度探析地区差异产生的原因，挖掘政府R&D资助实施过程中存在的问题，得出以下结论：①政府R&D资助可以促进区域创新能力的提高，但地区之间存在差异；②各类地区投向高校的政府R&D资金对区域创新能力的促进作用都很明显，但投向企业的政府R&D资金收效甚微，投向科研院所的政府R&D资金比例最大，但并没有对区域创新能力带来很大的贡献；③政府R&D资金分配结构不合理、创新主体对资金使用效率不高是制约政府资助发挥作用的主要因素。各地区政府R&D资金分配普遍重科研机构轻企业，同时各创新主体内部普遍存在经费分配过度集中和经费浪费问题。

由此可见，政府在进行R&D资助时，应结合地区实际情况，注重科技投入的精准化，实行差别化的资助政策，具体包括以下几个方面：

首先，优化政府R&D资金的分配结构。政府R&D资助力度应从科研院所向企业倾斜，继续推进应用类院所的企业化转制。在保证一些与国防、重大技术突破相关的经费资助下，应逐步削减对科研院所的直接经费资助。建立以企业为主体的创新体系，着重围绕企业开展产学研合作创新、协同创新来资助创新主体，这不仅有益于引导企业增加创新投入，也有利于解决科研机构科技经费滥用问题。此外，已有资料显示，中小企业是国家技术创新的主体，但由于受到资金和技术的双重约束，中小企业往往会在一些具有良好发展前景的创新项目上搁浅，这就需要政府加大对中小型科技企业资助的力度，通过为这些企业提供贷款保证、贷款贴息、建立中小企业风险投资基金等方式为其拓宽融资渠道。对于政府资助影响不大的地区，还应加大对高校的R&D资助力度，鼓励基础研究的开展，进而提升区域基础创新能力及科技软实力。

其次，完善创新机制，提高创新资金使用效率，促进区域创新水平的协调发展。提高创新资金使用效率对创新能力提升具有重大意义，如果创新效率不高，即使增加研发投入，也难以实现创新能力的提升，反而会造成创新资源投入的浪费。应建立以成果转化为衡量标准的量化拨款机制，对政府投入各创新主体的R&D经费进行严格监管，构建涵盖成果转化指标的创新成果评估体系，搭建政府拨款与技术转移之间的桥梁，加强资金补助与技术转移之间的关联效应，采取措施规制各创新主体政府资助经费过度集中和浪费问题，对蓄意“骗补”及经费浪费现象加大处罚力度，力求让政府资金用到实处。

最后，政府应根据不同区域的创新优势和特点，结合不同的区域经济发展阶段和社会环境，制定行之有效的资助方案。对于经济实力较强但科技基础较弱的地区（如浙江、广东等），应加大对基础研究和应用研究的资助力度，着力提高当地高校和科研院所的科研水平；对于科技基础较好而经济实力较弱的地区（如湖北、湖南等），应充分利用本地区丰富的科研人才和技术资源，提高企业创新能力，拓展产学研合作的新领域、新途径，促进科技成果产业化；对于当前经济和科技实力均较弱且政府R&D资助作用整体较小的一些省份，如内蒙古、宁夏、新疆、青海等，政府应通过宏观调控手段，在人、财、物各方面进一步加大对这些地区的扶持力度，帮助并引导其增强创新意识。同时提升对外开放水平，大力吸引发达地区及外商的研发投资，学习先进技术和管理经验，在消化吸收的基础上开展“二次创新”，提高本地区的创新能力。

张攀，吴建南．政府干预、资源诅咒与区域创新——基于中国大陆省级面板数据的实证研究［J］．科研管理，2017（1）．

聂鸣，曾赤阳，丁秀好．不同政府科技资助与区域R&D产出的关系研究［J］．科学学研究，2014（10）．

樊琦，韩民春．政府R&D补贴对国家及区域自主创新产出影响绩效研究——基于中国28个省域面板数据的实证分析［J］．管理工程学报，2011（3）．

王向华，傅利平，何勇军．我国区域创新体系中政府科技投入效益的实证分析［J］．科学管理研究，2011（1）．

解维敏，唐清泉，陆姗姗．政府R&D资助，企业R&D支出与自主创新——来自中国上市公司的经验证据［J］．金融研究，2009（6）．

杨向阳，童馨乐．政府支持对KIBS企业研发投入的影响研究［J］．科研管理，2014（12）．

冯宗宪，王青，侯晓辉．政府投入、市场化程度与中国工业企业的技术创新效率［J］．数量经济技术经济研究，2011（4）．

余伟婷，蒋伏心．公共研发投资对企业研发投入杠杆作用的研究［J］．科学学研究，2017（1）．

谈毅，杨晔，白伊贝．政府科技投入对高校创新产出影响的实证研究——基于2004～2013年的数据［J］．财政研究，2014（12）．

解茹玉．基于区域对比的我国政府R&D投入绩效差异分析［D］．西安：西北大学，2009．

杨洪涛，左舒文．基于系统动力学的创新投入与区域创新能力关系研究——来自天津的实证［J］．科技管理研究，2017（3）．