财政直接支付对科研项目采购及经费管理的影响探讨*

李加宏 赵鹏 宋方方 杨瑞娟 陈俊凌

(中国科学院等离子体物理研究所计划财务处，安徽 合肥 230001)

0 引言

财政直接支付制度是我国财政预算管理改革的核心部分。随着该制度的日趋完善，越来越多的国家财政拨款的科研项目开始实行“项目预算支出与财政直接支付相统一”的经费管理模式。财政直接支付是指预算单位按照经由财政部门审核批复后的用款计划，提出支付申请，并通过国库单一账户体系中的财政零余额账户直接将财政性资金支付到收款人或收款单位账户。财政直接支付制度的推行有利于进一步加强财政部门对科研项目和资金配置的统筹与协调，降低资金运行成本[1]，同时强化对科研经费的监管力度，最大限度地提高科研院所的科研项目经费使用效益，不仅能提高科研项目在采购、外包及劳务等经费使用过程中的公开度和透明度，还能提高科研院所的物资采购管理水平和经费预算管理能力。

我国公共财政体制改革不断深化的过程，也是财政直接支付覆盖范围与比例不断扩大的过程。在这种改革背景下，如何进一步规范科研项目下的物资采购工作，提高经费管理水平和使用效益，是各科研院所必须思考和面对的现实问题。本文阐述财政直接支付的优点及对科研项目的物资采购等实际工作带来的影响，并从健全内控制度、合理编报用款计划等方面探讨如何在财政直接支付体系下更好地进行科研经费的使用与管理，以进一步提升科研项目的管理水平。

1 财政直接支付的积极作用

与传统分散拨款、各科研院所自行分散支付的模式相比，财政直接支付是预算单位根据项目经费预算按季编制分月用款计划并申报，经由主管财政部门批复后，在财政支付系统中自行录入直接支付申请，输入每一笔资金的收款单位、开户银行、银行账号、支付金额、采购合同等数据与信息后提交审核，由财政直接支付执行机构审核后开具支付令，通过设置在代理银行的财政零余额账户将财政性资金直接支付给采购或劳务合同的收款人或收款单位账户[2]。分散支付与财政直接支付之间的区别见表1。

表1 科研院所传统分散支付制度和财政直接支付制度的区别

财政直接支付的支付步骤如图1所示。其优点在于采用直接性的支付程序，从而有效避免科研经费使用过程中出现“扩大用途”“跑冒滴漏”等现象，同时还可以实现统一管理科研院所的科研经费，对经费支付可以全程监督，对超预算、超用款计划、违反政策法规、违反合同规定等资金进行相应核减，可以有效提高科研项目经费使用的规范性，同时使项目经费的使用过程更加公开与透明，充分实现财政部门在资源配置与宏观调控中的基础性作用。

图1 科研院所财政直接支付步骤

财政直接支付在科研项目的物资采购及经费管理等方面具有一定的积极作用，主要体现在以下几个方面。

1.1 符合现行科研项目经费管理制度的要求

2014年，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，提出要加强科研项目和资金配置的统筹协调，规范和完善项目预算管理，规范科研项目资金使用行为并改进资金结算方式，改进和加强科研项目和资金的监管，建立符合科学研究、技术创新规律的科研项目与资金管理机制。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，进一步提出要建立和完善适应科研工作规律与科技工作特点的科技经费管理制度，加强对科研项目资金监督的制度规范、年度计划、结果运用等的统筹协调，建立职责明确、分工负责的协同工作机制，改革和创新科研经费使用和管理方式。

1.2 实现对科研经费的动态监督，提高规范性

财政部门在科研项目立项后将项目经费以指标的形式下达各科研院所，各单位只能严格按照已经申报且批复的用款计划使用相应额度的资金，并通过图1的支付步骤将款项划拨给采购(外包)合同的供应商。在科研院所的账户上没有沉淀资金，不仅提高了财政资金的统筹使用功能，而且对于科研院所的每一笔款项所涉及信息均在系统中记录与备案。财政部门对资金支付的前、中、后的全过程进行实时监控与动态监督，从而了解该单位的资金使用状况，并掌握资金流向，从而促使科研院所提高使用经费的规范性以及自律性。

1.3 减少中间环节，提高经费使用效率

科研项目组按照财政部门的要求，编制科研项目的经费预算以及资金的用款计划，经过财政部门批准和授权后，就可以直接从国库单一账户上支出资金，而不必再等财政资金的层层审批及拨付，有效提高了经费的使用效率。

1.4 相互监督制约，提高经费管理水平

财政直接支付制度实施以后，在项目经费的执行中，强化了经费预算及用款计划的控制功能；在监督制约上，也从科研院所的内部管理转变成由财政部门、科研院所、代理银行等多个部门组成的多层面、多环节的互相交叉监督。这种新的管理机制客观上促使科研院所的项目经费管理制度逐步从过去的“重分配、轻管理”向合理性、系统性管理转变[3]。

2 财政直接支付对科研项目物资采购等工作的影响

科研院所推行财政直接支付制度后，取得了一定的成效。但财政直接支付制度在账户体系及资金运作方式的改变，在实施的过程中也给科研院所物资采购及经费管理等方面带来许多新的问题[4]。

2.1 财政直接支付对物资采购管理提出了更高的要求

传统的科研院所的物资采购往往较多地遵循单位内部的管理制度，按照既定的流程开展科研项目内设备与材料等物资的申购、审批、签约、付款、验收等环节，整个采购业务流程经单位内部管理部门处理即可完成，各环节的工作开展均具有很强的灵活性和自主性。实行财政直接支付后，由于经费的使用必须严格按照项目预算及用款计划执行，在资金支付环节，除了财务部门的初审之外，还增加了支付中心的复核。整个过程对材料的齐全性要求更高，从而对科研院所的物资采购和经费管理提出了更严格的要求[5]。

2.2 国库支付审批严格，支付流程繁杂

按照目前财政直接支付制度的要求，科研院所在使用资金时，必须经过严格的用款计划审批和支付程序。从合同签订后的款项支付至到货后的验收报销，需经过科研院所提出用款申请、财政部门审核、银行支付、对方单位收款等步骤，但在实际操作流程中各种审核审批环节较多。以科研院所的采用财政直接支付的物资采购为例，具体流程如图2所示。

图2 科研院所的物资采购财政直接支付流程图

目前的“财政直接支付网上申报审核系统”为半网络化、半人工化的处理方式，仅预算单位与财政部地区专员办之间通过该系统进行网络审批，后续环节由预算单位递交纸质材料至专员办盖章，再将盖章确认后的材料提交至主管部位并流转至国库支付中心及代理银行才能完成拨付资金的整个流程，使得科研院所需要花大量的人力和时间在申请的程序上，整体审核时间过长，支付效率偏低[6-8]。

2.3 科研项目实际开展情况与财政直接支付要求的矛盾

财政直接支付制度要求以经费预算为基础，按季度编制分月用款计划，申报经审核批复后，需严格根据用款计划进行项目经费的使用和支出。而科研项目的开展均具有一定的周期性和不可预料性，如系统的实验期、维护期等交替运行，实验期间因突发性故障而中止并进入维修期等，容易造成科研项目经费在时间上相对集中使用与财政直接支付制度要求下的资金需严格按项目预算进度执行的矛盾，在一定程度上影响了科研项目的自主开展。

3 财政直接支付体系下的科研项目的经费管理策略

财政直接支付制度虽然有效加强了主管部门对科研项目经费的财政监督，但对科研院所的物资采购等经费的使用与管理带来不可回避的影响，也在一定程度上影响了该制度的顺利推行及科研项目的有序开展。加强和完善科研经费的管理的策略如下。

3.1 更新观念，领会财政直接支付的政策和管理办法

对内要积极开展项目组科研人员和管理人员的研讨与交流，深层次理解财政直接支付制度的政策法规，掌握财政资金的支付方式和科研经费核算方法的变化；对外要与专员办、代理银行等部门建立良好的业务联系与沟通，及时掌握国库支付制度的最新动态，实时反馈工作中遇到的实际问题。

3.2 建立健全财政直接支付内控制度

由于科研院所的国库集中支付是一项系统性的工作，具有较强的政策性和行政性。在实践工作中，项目组人员和财务管理人员应遵守相关法规制度，以财政直接支付制度为根本，逐步建立健全具有良好可操作性的财政直接支付管理办法，并结合单位实际情况纳入内部控制制度体系中，对财政直接支付业务的审核与批准、授权与执行、记录与存档等全方位严格控制，在设置部门与人员分工时，进一步明确相应的责任与奖惩制度。

3.3 多部门参与，科学编制经费预算

只有全面、准确的预算才能确保科研经费的有效使用的可行性，因此在财政直接支付制度下科研经费预算的编制尤其需要科学、合理，这就对参与项目预算编制的科研人员、管理人员提出了更高的预算编制要求。科研院所应多部门参与，密切合作，科学编制经费预算。项目组负责人做好项目申报和经费整体框架的构建，科研经费管理部门从经费管理与核算等方面对预算编制进行指导和把关，细化预算项目明细，确保预算编制的完整性，并协助财务部门做好科研经费使用的管理、监督、核算及调整工作等[9]。通过准确的、具有前瞻性的科学化测算，不断提高预算编制的科学化、规范化和精细化水平。

3.4 合理编报用款计划，完善科研经费预算管理

取得科研经费并编制预算以后，经费管理人员应在充分参与预算编制及了解项目预算明细的基础上与科研人员密切沟通，掌握科研项目开展的进度，预测经费使用需求及方式，合理准确地做好用款计划的编报。在经费的实际使用过程中，要严格按照经费预算的条目与性质审查各项支出，确保合理合规地使用科研经费，同时要定期跟进与了解项目的开展情况，督促科研人员按照编报的用款计划调整相关的经费使用工作。

3.5 加强业务能力培训，优化人员配备

财政直接支付制度的实施致使科研院所的经费申请、采购等经费使用、拨款程序、报销结算流程等方面都发生了很大变化，如果管理人员对政策的理解、预算编制、会计核算等业务不熟，就很容易造成额度混用而导致单位预算与国库支出实际不符[10]。财政直接支付增加了财务工作的复杂性，科研院所的管理部门应在人员岗位设置方面做出相应调整，不仅要熟悉财政直接支付的操作流程，还要加强对预算编制以及会计核算的学习，主动顺应科研院所资金支付的改革方向与趋势，及时学习新的财务综合知识和国家相关财政政策，为顺利开展财政直接支付工作提供良好的人员保障。

4 结语

实践证明，在科研院所的物资采购等科研项目经费的使用与管理工作中，财政直接支付制度确实起到了非常积极的作用，不仅促进了科研院所的科研项目经费管理水平和内控体系的健全发展，也充分发挥了财政资金的作用，有效提高了科研经费的使用效益。但同时，实行财政直接支付制度后，对科研院所的物资采购等科研项目经费的使用与管理也提出了更高的要求，并带来了一些不可回避的实际问题。作为以财政资金为主要经费来源的科研院所，必须摒弃过去经费预算及物资采购中的传统观念和做法，创新思维，完善项目经费管理与使用制度，提高预算与用款计划编制的科学性和可行性，使物资采购等科研项目的经费使用与管理在财政直接支付制度下更合理、更高效。

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