乡村振兴战略下的地方政府职能调整

范利梅

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京211100)

0 引言

乡村振兴战略作为新时代中国发展的重要战略之一被写入十九大报告。学者们从不同角度对乡村振兴战略进行了解读。刘守英等[1]认为乡村振兴战略是对重农业轻乡村政策的矫正，过去的乡村政策“一方面主要围绕农业和农民增收，另一方面围绕要素怎么快速地配置到城市，乡村本身如何现代化，没有被提到议事日程上”。马骏认为坚持农业农村优先发展，健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一种科学的认知和定位，“城市有城市的定位，乡村有乡村的定位，只有各司其职才能融合发展”。肖欣认为乡村振兴战略更加注重农业农村人才资源的挖掘，“要振兴乡村首先要留住人，不仅仅是人才。人是最重要的资源，有人乡村才会兴旺，才会有人气，才会有振兴的基础”。赵强[2]认为乡村振兴战略是给三农的最大利好，“农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，为农村的振兴提供了政治与政策保障”。张红宇[3]认为新时代乡村振兴战略的有效实施，需要进一步深化农村改革，“继续深化农村土地制度改革。加快推进农业经营制度改革。深入推进农村集体产权制度改革。大力推进农业人才队伍建设”。叶兴庆认为比起农业现代化，乡村振兴统领了三农工作，在立意上有一个新的提高，乡村振兴战略的落实要紧紧抓住“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这一总要求。在扶贫方面，叶庆兴认为“‘精准扶贫’的核心要义，就是产业扶贫。之所以强调‘产业’，是因为只有产业扶贫，才能让他们长期、可持续地过上更好的生活”[4]。关于农业污染的问题，叶庆兴认为我国存在“资源环境透支的问题。“要确保食品安全、粮食安全，推动农业走上可持续发展道路，应从2个角度入手，分别是约束和激励”[4]。

关于乡村发展中的地方政府职能转变，学者们进行了广泛研究。一是农业现代化建设中地方政府职能研究。吴丹等[5]基于北大荒农业现代化的发展实践，探索了北大荒农业现代化的绿色发展模式，认为北大荒农业现代化应该从农业、林业、水利3个方面构建绿色发展模式。黄庆华等[6]用定量分析的方法得出人力资本对农业现代化的重要作用，因此应该培育新型农民助力人力资本的增长。李婕妤等[7]认为农村金融的发展有利于改善中国农业现代化发展过程中融资渠道有限、资金供给不足的局面。对此要加大农村金融改革力度，加大政府对农村金融支持农业现代化的政策扶持，充分满足农业现代化对资金的需求。二是乡村文化建设中地方政府职能的研究。温丽华等[8]认为开展乡村文化建设始终是实现我国文化自觉、文化自信的一把钥匙，而优秀家风是其内驱力。以优秀家风促进乡村文化建设，需要政府做好宣传教育、完善制度、整合优秀文化资源的工作。季中扬等[9]认为受管理主义的影响政府行政推行的乡村文化建设存在一定的风险，因此可以利用乡贤文化推动乡村文化建设。三是乡村生态文明建设中地方政府职能的研究。许黎等[10]认为科学的乡村旅游开发有利于环境保护和资源节约，也是生态文明建设的重要部分，要在乡村旅游生态化和乡村生态旅游化上寻找融合点，从精神层、制度层、物质层、行为层全面打造乡村旅游新模式。四是乡村旅游发展中地方政府职能的研究。许沁乔[11]认为乡村旅游发展存在结构单一、旅游设施落后、缺乏专业管理规划等问题。为此地方政府应该做好乡村旅游规划，突出品牌效应，将电子商务与乡村旅游相结合。刘宁宁[12]通过对西班牙、英国、美国、日本乡村旅游发展模式的研究，认为我国农村经济市场化水平不高，应该发挥出政府的宏观调控和监管职能，完善我国乡村旅游管理体制，加大对乡村旅游服务设施投入，完善相关法规条例。五是乡镇政府治理的研究。任宝玉[13]认为乡镇政府最贴近农民,最了解农民的需求，一个服务型的乡镇政府将在农村经济的发展中扮演着市场以及其他层级的政府都无法替代的角色。建设服务型乡镇政府需要建立一个机构健全精干、分工明确、指挥统一、科学高效的行政管理体制。需要建设自下而上的乡镇公共权威授权体制以及乡镇公共财政体制。

学者们对乡村振兴战略的研究主要限于对该政策的解读，以及宏观的战略实施建议。在乡村发展方面，学者们分别对农业现代化、乡村文化建设、乡村生态建设、乡村旅游发展、乡镇政府治理和农民权利实现进行了广泛研究，政府在各方面应履行什么样的职能，学者们提出了不同的建议。而针对乡村的总体发展，地方政府职能应该做何调整，乡村振兴战略中地方政府应该扮演什么样的角色，这方面研究还有待完善。

1 我国乡村发展与地方政府职能关系演变

1.1 乡村发展与地方政府职能

新中国成立以来，为了促进乡村发展，我国政府对乡村进行了多次改革。土地革命使农民耕者有其田的梦想得以实现。但长期战争后，农村生产力十分落后，农民没有足够的生产工具将手中的土地转化成财富。为了提高社会生产力，农村地区开展了人民公社化运动。从本质上说，在落后的社会生产背景下，人民公社的发展模式有助于整合群众资源，提高农村的社会生产力。但在地方政府错误政策解读和错误政策的执行下，人民公社化运动走上了极端平均主义道路。地方政府包揽农村生产生活的方方面面，大办公共食堂，农业生产大兵团作战，“农民的土地、牲畜、农具等都被‘共了产’，生产上丧失了经营自主权，生活上失去自由行动权”[14]。在农业生产上瞎指挥，强迫命令“旱田变水田，淮北变江南”的现象普遍存在；在农业产量的上报上弄虚作假，放卫星，报高产；地方官僚主义作风盛行，贪污浪费现象严重。种种错误的指挥和严格的控制下，农民不仅没有富起来，反而出现了全国范围内的大饥荒。改革开放后，农村进行了家庭联产承包责任制改革，集体组织不再实行统一经营和统一分配，农民真正实现了自主经营，自负盈亏，积极性得到了极大提高，农业取得了很大发展。地方政府虽然不再干预农业生产经营活动，但对乡镇企业实施直接的生产经营，行政主导的乡镇企业违背了市场发展规律。2005年党的六届五中全会提出了新农村建设，地方政府围绕“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村发展目标对乡村进行了管理。如鼓励农民种植经济作物，增加农作物的经济价值；对养殖业实施政策补贴，增加农民收入来源；推行医疗合作社，使农民病有所医，看得起病；大力实施“村村通工程”，实现农村通路、通网、通信；建设垃圾处理的基础设施，清理主要河道，保持村容整洁；积极引导村民自己管理自己的事，落实村民自治制度；建设新农村，让农民“上楼”，减少自建房对耕地的占用等。农村发生了翻天覆地的变化，农民生活得到了很大改善。但这种借鉴城市发展方式的乡村发展也产生了一系列社会问题。政府强力推行的乡村发展，农民没有参与进来，没有培养相应的治理能力，农民主体的作用无法发挥出来。农村空心化、留守儿童、留守妇女、空巢老人、土地流转等社会问题突出，对政府职能转变提出了新的挑战。十六届五中全会提出了“美丽乡村”的建设目标，“美丽乡村”是对“建设社会主义新农村”内涵的深化和更高要求，为社会主义新农村建设指明了方向，主要是为了解决新农村建设中出现的生态问题和社会问题。各地方政府开始了美丽乡村的建设步伐，对农村的污水处理，农村生活垃圾治理、文化保护等出台了相关法规政策。推进污水处理，部分地区还建设了给排水系统，建设垃圾处理系统，改善了农村环境和农民的生活质量。各地方政府在农村大办观光农业、打造特色小镇，使农业、农村景观、文化等与第三产业相结合，创造出了新的经济增长点，农民收入得到很大提高。

从人民公社化运动到家庭联产承包责任制到建设社会主义新农村再到美丽乡村建设，我国在乡村发展方面进行了不断的探索，地方政府对政策的解读和执行，影响地方政府职能的定位，而地方政府职能的定位关系到乡村发展的方式以及乡村发展程度。

1.2 地方政府在乡村发展中存在的问题

1.2.1 重农业轻产业结构优化 新中国成立至改革开放阶段，我国对乡村的发展政策更多的是对农业的发展，强调平均主义，农业生产资料占有的平均、农产品分配的平均。温饱是地方政府对乡村发展的目标，也是农民劳动的目标，农业是农民增收的唯一方式。地方政府对乡村的发展紧紧围绕农业增收展开职能。改革开放后，我国实行社会主义市场经济，经济发展、城市建设被放在突出地位，以农业为依托的农村为城市提供生产资料，农业的发展关系到我国现代化进程。地方政府大力推进农业发展，进行家庭联产承包责任制改革，负责征收农业税。虽然部分地区兴办了乡镇企业，但乡镇企业直接或间接地受到政府的干预，是作为地方财政增收项目经营起来的，并不能成为农民增收的来源。农业税取消后，减轻了农民负担，提高了农民的积极性，农业给农民带来的收入增多，但无法满足农民日益增长的物质文化需要。因此，以农业为主要增收点的乡村产业结构单一，农民收入来源少，尽管地方政府对乡村发展投入了很多人力物力财力，但农村的发展仍然十分缓慢，实现农民生活富裕的目标还需要一个长期的过程。

1.2.2 农村环境治理职能缺位 近年来伴随着经济的发展，农民生活水平的提高，农民的消费能力也得到了很大提升，农作物生产多样化和畜牧业也发展起来，而且农村人口众多，垃圾的产量与日俱增，而农民环保意识差且垃圾处理基础设施不完善，导致农村面临严重的垃圾污染问题。乱扔乱倒乱填埋生活垃圾和生产垃圾造成了严重的水污染、空气污染、土壤污染,这些都危害着人们的身体健康。由于城市产业结构调整，地方政府片面追求GDP，承接城市淘汰的重污染企业，进一步污染了农村的土地、空气和河流。农业增收方式偏颇，农民片面追求农业增产，对土地和农作物过度施加化肥和农药，造成土壤污染。比起城市完备的垃圾处理系统、逐渐优化的产业结构、绿色的生产生活方式，政府对农村的环境治理职能存在明显的缺位。面对城乡发展差距越来越大的问题，农村走城市先污染后治理的道路显然已经不再可行。

1.2.3 文化保护和发展职能缺位 面对农村落后的社会发展现状，地方政府着眼于农业的增收，农民生活条件的改善，农村经济的发展。部分地方政府实施旧农村改造，新农村建设项目，将以姓氏宗族为依托的村落全部拆迁，鼓励农民购买乡镇的集体住房。打破了农民传统的生活方式，农村特有的文化风貌被瓦解，不利于农村文化的传承，作为对法律有补充作用的村规民约难以发挥作用。另外，虽然近年来地方政府开始在农村兴建娱乐场所和体育设施，但是相比较城市保存和开发良好的文化遗址、博物馆，建设完备的文化宫、图书馆，农村文化建设还处于低级阶段，仅重视文化享受而不重视农民的文化素养的提高。

1.2.4 重管制轻自治 我国城市是在政策影响中和政府广泛干预中发展起来的，虽然改革开放实行了30多年，但直到2017年我国才确立了市场在资源配置中起决定性作用的社会主义市场经济。我国城乡差距很大，为了促进农村发展，从承接城市第二产业，农村就地城市化鼓励农民进城购买住房等做法，可以看出我国农村发展走的是城市发展的老路，是在政府管制下的农业发展、产业升级以及基础设施建设，是政府主导下的城市反哺农村。没有发挥农民的主体作用，采用什么样的发展方式，发展成什么样的农村，农民没有发言权。乡村虽然更加富裕，更加现代化，但农民并不能完全享受这些变化，并依托这些变化提高生产力，增加收入。更多的是农民向城市流动，在城市发家致富，返乡养老。另外，村民自治的水平和能力低。村民选举流于形式，选举不出能带领村民发家致富，服务于村民的人。具有杰出能力的村民外流，农村缺乏自治人才。

2 乡村振兴战略下的地方政府职能调整

2005年我国提出了建设社会主义新农村的乡村发展战略。但由于政策的不完善以及地方政府能力有限，新农村建设中存在很多问题。“美丽乡村”是对乡村发展中保护生态环境要求的补充，但应该发展成什么样的乡村，怎样发展乡村还没有形成系统的认识。十九大提出的乡村振兴战略对这一问题做了明确解答。以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，城乡融合发展，乡村一、二、三产业融合发展，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

如前所述，乡村的发展一直是在地方政府的主导之下，中国乡村目前取得的发展是在地方政府的推动下达成的。在乡村振兴战略下，地方要寻找一条不同于城市发展方式且符合农村发展的道路，是生态和经济的共同发展，是一、二、三产业的融合发展，是农业、农村、农民的全面发展。为了走一条符合农村自己的发展道路，要求政府职能做出以下调整。

2.1 从重农业发展到一、二、三产业融合发展

随着政策的完善，科技的进步，农业增产的问题解决了，但农业增产并不意味着农民增收。粮食价格增长幅度小且价格低，但物价上涨快，农民的需求与日俱增，单靠农业的增产不能满足农民增收的愿望。乡村振兴战略提倡农村一、二、三产业融合发展。一、二、三产业协调发展指的是一、二、三产业比例协调、相互促进，逐渐减少第一产业，淘汰落后产能，提升第三产业的比重，这是城市的产业发展模式。而第一、二、三产业融合发展是乡村振兴战略中提出的针对农村产业发展的特有的发展模式，是以农业、农民、农村为基础的，围绕农业生产、乡风文明、农村景观发展起来一、二、三产业相融合的产业链条。因此，地方政府要根据本地区情况探寻一、二、三产业融合的产业发展路径，同时要制定完善生产经营过程中的利益分配的规章制度，保障各主体的产权。

2.2 从先污染后治理到生态也是经济增长点

乡村发展走的是城市先污染后治理的老路，地方政府片面追求GDP增长，承接重污染企业在农村，且忽视对农村环境的治理，农村的经济没有得到很大发展，环境却遭到了严重破坏。农村是一个国家的生态屏障，是经济发展中环境做出牺牲的底线，因此乡村的发展应该是以生态保护为基础的发展。在物质发展相对充足的现代，经济发展与生态保护不应该对立起来，应该相互促进，以经济发展促进生态保护，以生态保护和合理规划开发来促进经济增长。因此，地方政府应该坚决摒弃高污染、高耗能的乡镇企业，完善垃圾处理、水质监控、生态保护系统，落实农村环境治理职能。同时，合理规划开发生态资源，在生态环境上寻求经济增长点，探寻一条以生态保护为基础的绿色发展模式。

2.3 从重物质满足到重精神满足

建设社会主义新农村政策提出后，地方政府在农村修路通网，兴办乡镇企业，部分经济发展较好的地方为农村建设体育设施和娱乐场所，根本上是为了满足农民的物质需要。新时代，农民的物质需要虽然还没有得到足够的满足，小部分农民仍然十分贫困，但大多数农民对于文化和精神层面的需要日益迫切。乡村的发展也需要农民素质的提高，需要农民用新思想、新技术在一、二、三产业融合发展中发挥作用，需要农民有充分的法律知识和道德素养参与到乡村治理中去。因此，在乡村振兴战略下，地方政府要转变和拓展对乡村发展的重点，不仅要注重农民物质的满足，更要注重农民精神层面的发展，培养农民的农业生产专业知识、生产经营的管理能力和乡村自治的法律道德素质。在农民中培养一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍。因此，从这个方面来说，重精神满足所带来的农民的知识技能和道德水平的提高也意味着农民生产能力的提高，从而有助于农村物质生产的发展，有助于物质满足。

2.4 从重管制到重自治

乡村振兴战略提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这意味着地方政府不再担任乡村发展领导者的角色，不再是以管制的方式推行农村变革。更多的是培育农民自治的条件和能力，在农民自治的基础上引导乡村发展，提供公共服务。乡村振兴战略提出的构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系、促进一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民创业等策略，都需要乡村的发展有一个自由竞争的公平公正的市场环境，这就要求政府退出对乡村产业的直接经营，转而为乡村市场提供良好的服务和加强监管。如，完善农业支持保护制度，健全农业社会化服务体系，规范乡村信贷市场，监管乡村市场交易活动。基于农村市场发展的要求和发挥农民主体作用的乡村自治的要求，政府应该减少对乡村的过多管制，良好的市场运行机制以及符合村民需要的村民自治有利于激发农村市场活力，提高农民自治的积极性，减少交易成本，从而促进乡村健康可持续发展。

3 乡村振兴战略下地方政府角色定位

乡村振兴战略是基于新时代乡村发展需要提出来的，地方政府必须适应这一新的战略来调整职能，准确定位战略落实中的角色。由地方政府在乡村发展中存在的问题以及应该做出相应的职能调整，地方政府在乡村振兴战略实施中应该扮演产业融合的引导者、绿色乡村的保护者、文化传承的带头者、农民权利的捍卫者的角色。

3.1 产业融合的引导者

乡村一、二、三产业融合发展是一条适合乡村的产业兴旺之路，是实现农民生活富裕的长久有效之路。产业融合发展要以农业农村农民为基础，体现“三农”特色，立足“三农”利益，围绕农业生产、乡风文明、农村景观发展出一条一、二、三产业相融合的产业链条。首先，引导农业生产规模化、专业化、品牌化发展。以家庭为单位的农业生产的增收作用已经逐渐减弱，随着城市化进程的不断加快，大量农民进城打工，农民从事农业生产的积极性大不如前。出现了土地撂荒、农业经济作物种植面积减少的问题。这为农业生产走上合作化道路、发挥生产的规模效应提供了契机。因此地方政府应该规范农村土地“三权分置”制度，推动建设农业生产合作社。培育新型农民，培养专业的乡村旅游管理人员。鼓励部分农民将土地的经营权转让出去，把土地交给具有专业生产技能和设备的集体或个人经营，实现农地的规模化、专业化经营，推动农业现代化发展。农业生产与第二、三产业相结合，兴办观光农业、特色农业，推动特色农业深加工，形成具有当地特色的旅游品牌和农产品品牌。其次，保护开发具有当地特色的文化资源，打造可供学习和参观的文化品牌，如名人遗迹、宗族祠堂、传统手工艺、特色节日等。合理规划和开发，形成独具特色的文化旅游景观，并围绕这些文化资源进行文化产品的加工和推广。再次，保护开发农村自然景观。围绕当地特色景观进行开发，同时注意保持农村生态的原汁原味，吸引游客前来休闲度假。鼓励扶持农民在当地就业，使农民在产业融合中发挥主体作用，并从中获利。完善利益分配机制，保障农民在产业融合发展中各方面的分红利益。政府要实现对乡村的精准扶贫，产业发展才是治标治本、长久有效之计，它对农业现代化、农民增收、农村生态保护、减少农民外流、吸引优秀人才都具有十分重要的意义。

3.2 绿色乡村的保护者

乡村是一个国家的生态屏障，是经济发展中环境做出牺牲的底线。地方政府应该转变发展观念。(1)加强环保宣传，禁止垃圾乱扔乱倒，建立监督和惩罚机制，提高农民的环保意识。(2)建立健全农村垃圾处理体系，将农村垃圾处理纳入到城市垃圾处理的系统中去，为农村提供和城市一样的垃圾处理服务，避免垃圾长期大量的乱扔乱倒造成的空气污染、水污染和土壤污染。(3)加强农村水质监控，建设农村给排水系统，使农民也用上干净的自来水。及时有效地处理生活污水和河流污染问题，保障灌溉用水的清洁，保护河流生态系统。(4)倡导发展绿色农业，加强对农药化肥市场的监管，严格监控化肥农药市场准入标准的实施，引导农民合理适量使用化肥农药，引导消费者消费绿色产品，加强宣传，走出一条环保经济的绿色农业发展之路。(5)有选择地建设乡镇企业，提高企业进入农村的环境门槛，引进和建设污染小、能耗少的企业。

3.3 文化传承的带头者

农村不仅是一个国家的生态屏障，还应该承担传承和发展传统优秀文化的使命。农村现代化进程较慢，许多优秀的传统文化、乡风文明还没有受到现代化的冲击，保留了下来。这些优秀的传统文化、乡风文明是中华文化的瑰宝，也是乡村的特色所在，更是满足农民精神文化需要的源泉。文化传承需要付出一定的人力、物力和财力，因此地方政府要做文化传承的带头者，将物质和非物质文化遗产的保护、传承、发展纳入到政府职能中去，以承包给专业的文化遗产保护和宣传的组织或个人的方式，使文化资源投入市场，在接受专业保护的同时发挥其经济价值，宣扬传统文化并激励更多人学习和传承。文化需要传承也需要发展，地方政府要善于引进外来优秀文化，建设如图书馆、戏剧院、文化宫等文化场所，发展和丰富现有文化。同时，有助于提高农民的文化知识素养，使农民不仅有传承文化的能力，还具有发展文化的能力。

3.4 农民权利的捍卫者

十三五规划提出基本公共服务均等化。我国基本公共服务存在城乡供给不平等的问题，因此地方政府要保障农民享受基本公共服务的权利，提供均等的就业服务、养老保障、公共卫生、公共文化、环境保护等服务。为了保障农村公共服务供给的落实，应该建设服务型乡镇政府，更好地根据农民的需要提供服务。二是要保障农民的自治权，不仅要使农民拥有自治的权利，更要培养农民正确行使权力的能力。开办农民学法用法的法律课堂，培养农民法律意识。另外充分发挥乡土法杰的作用，提高农民对法律的理解和接受度。弘扬社会主义道德，提高地方政府和农民的道德素养。由此建立一个法治、德治、自治相统一的乡村治理体系。另外，落实农民对乡镇干部的选举权和监督权，使农民自治真正是为了维护农民利益。三是产业融合意味着乡村的发展不再只是家庭为单位在土地上的简单生产，而是围绕“三农”进行的一、二、三产业的融合发展，这其中必然存在复杂的产权关系，因此要求地方政府明确产权，保障乡村发展中各主体在各个产业环节的利益。

4 结论

乡村振兴战略是适应新时代乡村发展的战略，强调农业、农村、农民的整体而全面的发展。城市有城市的发展道路，乡村要走一条不同于城市的适合自身的发展道路。乡村一、二、三产业融合发展是基于“三农”，围绕农业生产、乡风文明、农村景观发展起来的一、二、三产业相融合的产业链条，依靠产业发展，才是精准扶贫、农民富裕的长久有效之路。乡村是一个国家的生态屏障，是经济发展的底线，乡村发展环境说了算。新时代农民不仅需要物质满足，还需要精神满足，地方政府要承担起文化传承带头者的角色，引导农民传承文化、发展文化并从文化中获得精神满足。乡村振兴战略的实施不应该是政府强力推行的乡村发展战略，应该充分发挥农民的主体作用，发展成什么样的乡村，怎么样发展乡村，农民说了算，真正让农民参与乡村发展，提高自治能力，并从乡村发展中获得最大的利益。