农民集体土地所有权主体缺位与对策研究——基于土地法律制定视角

宁西 周磊

（广西大学公共管理学院 广西 南宁 530000）

1 理论分析框架

1.1 农民集体土地所有权的主体

1.1.1 新 《土地管理法》对农民集体土地所有权主体的不同认知。自从新 《土地管理法》出台，对于集体土地所有权主体的认知大致有以下几种分歧：①集体土地属集体经济组织所有。②集体土地归农民集体所有。③集体土地归集体经济组织所有。④若缺乏集体经济组织，土地所有权主体为村民委员会或者村民小组。⑤归国家和农民两方共同所有。

1.1.2 农民集体土地所有权主体的理性界定与法律判断。就我国当前的行政法规而言，可以得出农民集体就是农民集体土地所有权的主体的观点。结合原 《土地管理法》、 《民法通则》、 《农业法》、新 《宪法》的相关规定分析，可以得出如下观点：集体土地所有权制度上有三个独立的民事权利层次，分别是乡农民集体土地所有权、村农民集体土地所有权、组农民集体土地所有权。这是集体土地所有权的三个层次。相应可以归纳出三种集体土地经营管理者，分别是乡农村集体经济组织、村农村集体经济组织、组农村集体经济组织。因此笔者认为，农村集体土地所有权的主体类型应该有三种，分别为乡(镇)农民集体、村农民集体、组农民集体。行政法规中关于“乡村集体所有制企业条例”的规定，乡村企业的财产所有权行使人可以是农民代表大会或者是可以代表农民的集体经济组织。因此，举办该企业的全体农民集体就是乡村集体企业财产所有权的主体。

1.2 中国农村集体土地所有权制度性质

1.2.1 制度、产权。总的来说，“制度”的外延很广，它被非常广泛的使用在马克思和恩格斯等人的著作中，例如“社会制度”、“经济制度”、“法律制度”等等。在这个意义上可以把制度理解为各民事主体、经济主体间通过各种互动所形成的社会关系的总和。人与人之间所存在的多项互动可以归结为政治、经济、文化、宗教、国家关系上的互动，互动进而可以衍生例如政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、国家制度等一系列制度规范。美国著名经济学家、历史学家道格拉斯·诺斯则有不同的看法，在他看来，制度起到的是对人类互动行为的激励和约束框架作用，这个框架是人类自己设定的；同时也是整个社会的运行规则。制度构造了资源配置的外在框架，对于利益双方的当事人同时具有同等的约束和激励作用。在这种规则下，各种要素向利用率收益率更高的一方当事人流动，最终实现资源的优化配置。对于任何一个社会而言，要想实现制度的效用其前提就是必须制定一组关于产权的法律规定，它可以对社会成员如何运用特别资产权利进行约束和规范。

1.2.2 农村集体土地所有权制度。土地制度是农村的基本制度，因为土地与农民的生活有着千丝万缕的联系，也是农户立足于社会的根本保障。农村集体土地产权包括土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权等，即指农民对集体土地可以行使的一切权利的总和，农村集体土地产权制度内涵可以分为以下四个部分：①产权结构，产权结构与产权关系密切相关，它代表着利益分配机制的表达。②产权关系，产权关系源自于产权结构，代表着利益关系。③国家对于农村集体土地产权的控制与管理。④国家为土地产权制度能够顺利实行所提供的各项支持与辅助。从其宪法地位及运用途径来看，它是我国农民的一项基本权力，是由农村集体组织或者个人单独享有的一种所有权。

2 我国农村集体土地所有权主体制度现状及原因分析

2.1 农村土地所有权制度的现状。农村所有权主体缺位说作为研究我国农村土地所有权的代表性理论，具有较高的理论意义。该学说认为，主体虚化与缺位是当前我国集体土地所有权制度中尚未解决且并行存在的两大问题。该学说分析了宪法对农村土地所有权规定界限的明确程度，宪法中虽然明确规定集体是农村土地所有权主体，但是涉及到界限问题时倾向性宽泛，且缺乏清晰的内涵描述，更无法将“集体”界定为一个具有严格意义的法律术语。因此笔者认为农村土地所有权主体缺位就是指我国现行立法把集体土地所有权的主体定义为基本人格条件尚存在缺失的农民集体。

郭艳对我国农村集体土地所有权性质的法律范围做了分析，她指出我国农村集体土地所有权主体定位存在虚置问题。主体的确定可以进一步清晰化我国的集体土地产权关系，要想完善我国集体土地所有权制度规范，唯一可行的途径就是分离土地所有权与使用权。邓周易把我国农村集体土地所有权虚置的特征概括为三个方面：所有权主体缺位、收益权虚置、处分权虚设。他还进一步分析了我国土地制度的创新制度和所有权的权能分离理论，集体土地所有权主体缺位、集体土地收益权和处分权虚设，我国土地制度的更新和所有权全能分离理论是土地所有权虚置的根本原因，要解决所有权虚置的问题，首先要完善农村各类集体经济组织的要素信息，其次要确实赋予我国农民集体土地收益权和土地处分权。黄登迎以新疆为例讨论了农村土地确权方面的困境，困境包括农地所有权、承包经营权两方面的确权问题。他提出委托第三方的办法来解决部分纠纷，同时从政策宣传落实、资金及时到位、针对制定在疆策略、平衡各主体权益四方面来走出困境。

2.2 农村集体土地所有权主体缺位原因探析

2.2.1 我国法律对于“什么是农民集体”这一问题无法明确说明。通过查询我国现行立法可发现，“农民集体”虽一直被广泛使用，当下任何一部法律都无法对其理论内涵作出明确界定与解释。例如根据我国民法规定，农村集体土地所有权在性质上是一种财产权，而财产权的权利主体可以是自然人、法人或者非法人组织。但是这三类主体在形态上都无法与“农民集体”这个主体相适应。因此可以说，集体土地所有权的主体地位并不在民法规定所包括的范围内。

2.2.2 我国当前农民集体的权责行使机制缺乏表达、执行、监督机制。由于我国法律目前不仅缺乏对农民集体概念内涵的阐述，对于农民集体行使权力的渠道也未作出指引，机制和路径的缺失直接导致农民集体的意志表达困难，因而其主体地位实际上被严重模糊和虚化。农民所有权主体地位被架空，导致集体失语，这与我国法律设立农民集体土地所有权制度的初衷相违背。制度原本是为了更全面的保护农民的基本土地权益，由于其在主体设置上的明显缺陷，农民无法在法律范围内行使所有权，缺乏表达合法意志的渠道，由此反映出的是我国集体土地所有权制度的整体失效。

3 案例分析

某区政府于1977年对某村民委员会作出了土地行政确权，后原告某村民委员会因为不服此次判定提出上诉。济汾公路老孟宪洼沟于该年向西改道，并占用原告土地12亩左右，但是由于当时未作补偿给原告造成了经济损失。三年后1980年11月，针对此次纠纷原县三湖指挥部于做出了 《关于处理孟宪洼沟改道工程遗留的意见》，其处理办法是依据老105国道东新沟中心为中界限，老105国道东新沟东归到李营公社所有，沟西划给南张公社，同时赔偿3600元作为原告大队所受损失的补偿费。两村庄针对这次的处理结果基本达成一致，在将近三十年的时间中对于此问题从未发生纠纷与争议。同时该土地还被第三方或某酒厂租用以排放污水。2005年原告村庄的少数村民向纠纷地排放垃圾时出现争议，原县三湖指挥部 《关于处理孟宪洼沟改道工程遗留问题的意见》中已经对纠纷土地的产权关系作出明确说明，在此基础上第三方使用此块土地的时间已经将近三十年，2008年9月18号，政府做出了 《土地权属争议案件决议书》，确定了第三人对于该片的土地确权。对于此判决结果原告村表示不服，继而向市人民政府申请复议。

2009年3月，市人民政府对决定书进行复议，保持区政府对 《土地权属争议案件决议书》作出的行政行为不变。同年6月，市中级人民法院作出判决，维持区政府发布的 《土地权属争议案件决议书》行政行为不变。2009年11月16日，省高级人民法院发布行政决议书，作出终审判决，维持区政府作出的 《土地确权争议案件决议书》不变。

按照 《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，有关集体土地所有权和使用权争议，由当事人共同协商处理；协商不成的，由人民政府处理。县级以上的人民政府可以处理单位之间的纠纷。从被告知处理决定通知之日的三十日内，如果当事人不服相关人民政府的处理决定，可以在期限范围内向人民法院起诉。如若争端未被解决，案件任何一方不能擅自更改该土地利用现状。案件中原告与第三人某村民委员会就某土地的行者确权无法协商一致，那么最终结果应由人民政府处理。本案件是一起因为农村土地权属不清引起的争议纠纷案件。

关于不动产的登记问题实质上就是我国关于农村集体土地所有权主体虚置问题。不动产登记这项工作的完善需要一个长期的过程，因为它需要详尽可行的制度基础，而它的制度建设需要付出大量的人力物力财力。《土地管理法》对于土地所有权的模糊界定导致我国农村集体经济组织陷入“权力真空”困境，即本该掌握正当权力的集体经济组织缺乏法律保障。上述冲突的处理归根到底无法回避土地产权这一核心概念，导致当前农村土地利益相对人对于土地产权界定的意识模糊。

4 农地所有权主体制度改革思路探讨

目前我国学界对于农村集体土地所有权研究思路集中在制度变革和权力主体界定两方面。

束景陵认为我国集体土地所有权制度的最根本弊端在于主体不明，他在民法“总有”理论的框架上，解释了土地股份合作社的合理性，作为农村集体土地所有权代理机构，它是可行的并具有现实意义的。他认为“总有说”符合我国现行农地所有权实现路径和民法规定。施建刚对比分析了乡镇集体、村级集体、村民小组三者的优势与弊端，提出其作为农村集体土地使用权主体应遵循尊重历史和路径依赖的原则，视村农民集体为集体土地的统一主体，他特别提出要留设村民小组，发挥其在组织中的积极作用。

然而对于上述观点也存在截然不同的声音。周联合看到了界定农村集体土地所有权主题中的巨大道德风险，他提出在现行法律法规极度缺乏科学、规范的背景下，团体理性将大行其道，滋生例如官员任意操纵土地、利益冲突、腐败等问题。

5 解决对策

在当今中国广大农村中，村民委员会和村民小组成为了威信较高的基层群众性组织，而农村的土地所有权实际上也掌握在他们手中，并不是真真切切的掌握在广大农民群众的手里，但是村委会和村民小组并不是集体经济组织，不具备作为产权主体的法人资格。且目前各大农村的农民流动性极强，所以村民委员会和村民小组等自治组织内部成员也处于变化之中，可以说是处于极其不稳定的状态，土地的肆意使用、管理不规范问题突出。要解决这些问题，可以从以下几方面着手。

5.1 进一步夯实农村集体土地所有权主体的制度基础。为全方位保障农民的基本权益，集体土地所有权的改革与创新势在必行。本文认为适合我国农村实际情况的土地制度建设应当遵循以下三大规律：第一，坚持改革的方向基本不变。第二，我国广大农民才是经济市场的参与主体，要想实现我国农村经济文化等的全面发展就必须要明确这一规律。第三，制度的建立旨在于服务社会，维护农户利益减轻农民负担是我国土地制度改革的最紧迫任务。虽然我国集体土地所有权改革势不可挡，本文认为改革是毫无疑问的，但其内容是有限的，过程应该循序渐进。按照费孝通提出的“差序格局”说，乡村邻里之间集体生活中所贯穿的差序伦理，包含亲缘、地缘、交情深浅等关系，这势必将对各类集体决定的结果产生影响。

5.2 明确集体土地所有权主体。按照我国 《宪法》、《土地管理法》等法律法规的规定：任何自然人或者公司制组织都不能成为集体土地所有权的主体，集体土地所有权与成员资格紧密挂钩，唯一具有集体土地所有权主体资格的组织只有农民集体。由于乡镇农民集体缺乏必要的机构与执行机构，无法进行独立决策，不能反映集体成员基本利益、相关义务和责任缺乏承担主体，不具备成为土地所有权主体的资格。结合以上分析，本文认为应明确村农民集体对于我国集体土地所有权的主体地位，村农民集体作为农民的利益表达者和维护者，具备完整的决策能力和执行程序设置，它在实现广大农民的基本意志方面起到很好的平台与中介作用，使得任何一项集体决策的制定都与我国广大农民的基本需要密切相关，避免决策制定脱离农民。

5.3 落实农村集体土地资产的管理与登记。现阶段，我国农村的土地管理登记制度仍然只停留在行政村级别，没有具体落实到每一村每一户的土地状况登记，这也是导致所有权主体模糊、流转困难的直接原因，地籍管理体系的缺失削减了我国土地管理法规对土地所有权的保护力度。笔者认为集体土地资产管理工作的完善有两大抓手：第一，完善集体财产登记工作人员管理体系，表现为重视培训，提高效率。第二，针对缺乏法律知识的农民实行土地代理登记制度，做到保障全体农民的合法权益。5.4 构建总有权利人表达机制，实现团体与成员的利益统一。既然农民是土地的主人，那么无论农民想通过何种渠道何种方式行使土地所有权应该由农民自主决定，法律应明确农地所有权的主体并不是乡镇等集体组织，更不应对农民如何行使农地所有权作出任何可能不利于农民权益实现的强制规定，这是其一。其二是落实农民集体中每一位成员的成员权，构建合理合法的农民意志表达通道。只有确立农民的成员权，才能进一步确认其名下财产的法律性质，对集体土地财产进行有效保护。