宅基地“三权分置”中“使用权”的辨析

刘 鑫，董继刚

（山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018）

1 宅基地“三权分置”的意义

1.1“三权分置”的提出

2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。中央全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，标志着新一轮土改大幕正在开启[1]。

1.2 宅基地“三权分置”的意义

宅基地三权是指宅基地的所有权、资格权和使用权。2018年“中央1号”文件提出了农村宅基地“三权分置”，即所有权归村集体，资格权归农户，使用权则放活[2]。宅基地所有权、宅基地使用权和宅基地资格权之间是相互联系的。农村宅基地“三权分置”的提出，有利于统筹城乡协调发展、凝结农村土地制度改革共识和解决农村宅基地改革困境，同时，还将激活农村大量闲置资产，增加农民财产性收入[3]。

2 宅基地的三权内涵及相互关系

2.1 内涵

2.1.1 所有权 土地所有权，即对土地享有的占有、使用、处分和收益的权利[4]。依据产权主体的不同，我国土地所有权分别归国家和集体所有，这也是我国土地社会主义公有制的基础。从《宪法》第6条和《土地管理法》第8条“宅基地归集体所有”的规定可以看出，集体依法享有农村宅基地所有权[5]。所以，在我国目前土地所有权与使用权分离的土地制度框架下，农村居民只有权使用宅基地，而不享有宅基地所有权。这种土地制度下真正享有宅基地所有权权能的实际上是农村村民而不是集体，集体仅仅扮演宅基地所有者的角色。

2.1.2 资格权 2018年1月16日国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上，首次提出宅基地所有权、资格权、所有权“三权分置”，“宅基地资格权”一词首次出现在公众视野内。对于宅基地资格权的内涵，目前学术界没有统一的定论。“资格权”字面意思为由于具备一定先决条件，而享有某种权利。宅基地资格权中的先决条件应该是申请人应是符合条件的本集体经济组织成员，才能依法享有向集体申请宅基地使用权的权利。

2.1.3 使用权 宅基地使用权是指经过法定程序获得宅基地使用权的农村村民，依法享有的占有和使用宅基地，并在宅基地上建造自有住房及其配套设施的权利。这里的宅基地使用权的权利主体为农村村民，权利客体为集体所有的土地。宅基地使用权作为农民拥有的为数不多的财产权中的重要一项，宅基地使用权制度的完善对切实保障农民利益、加快农村土地制度改革和农村经济的发展具有十分重要的现实意义。宅基地“三权”分置的提出就是为了更好地发挥宅基地使用权的财产属性，提高农村村民的财产性收入。

3 宅基地使用权的权能与特征

3.1 宅基地使用权的权能

农村宅基地使用权属于农村土地所有权和使用权两权分离基础上产生的一种物权，其具有占有、使用、收益和处分4种物权权能[6]。

3.1.1 占有权能 宅基地使用权人有权独自占有其合法拥有的宅基地使用权，任何其他组织、个人不得侵犯其宅基地使用权，妨碍宅基地使用权人正当行使其依法享有的各项权利。当宅基地使用权遭到他人非法侵害时，宅基地使用权人可依法责令侵害人停止妨碍其正当行使依法享有的各项权利的侵害行为，归还宅基地使用权，赔偿其损失，侵害人还应在不影响原宅基地使用权人正常使用宅基地的情况下在合理的时限内将宅基地原有的建筑及其他附属物处理妥当。

3.1.2 使用权能 农村村民可在合法取得的宅基地上建造住宅及其配套设施。在不改变宅基地批准使用用途的前提下，可利用宅基地及其地上房屋（农村村民在宅基地上建造的住宅，以下简称“宅基地地上房屋”）从事一定的非商业化生产经营活动。现有的《土地管理法》及相关政策法规都没有明确规定宅基地使用权的存续时限，宅基地使用权在正常存续期间内，任何组织和个人无权剥夺宅基地使用权人的宅基地使用权。宅基地地上房屋及其配套设施，同样受到法律的长期保护，宅基地使用权人可以自由行使法律赋予的各项权利。

3.1.3 收益权能 在不改变宅基地根本居住用途的前提下，宅基地使用权人可在其合法取得使用权的宅基地上从事非商业化生产经营性活动，以获取宅基地的新增经济价值。在现行法律框架下，给予宅基地使用权人利用宅基地获取收益的途径相对较少，仅限于利用宅基地获取天然孽息以及从事一些非商业化的生产经营活动而获得的法定孽息。其中，宅基地使用权人利用宅基地获取天然孽息主要是通过在宅基地上种植林木蔬菜以及养殖家禽家畜获得一些收益；而利用宅基地获取法定孽息主要是通过出租房屋或空白宅基地的方式获取少量物质收益。

3.1.4 处分权能 宅基地使用权人有权处分其拥有的宅基地使用权，但受现行政策法规的限制，宅基地使用权人不能完全按照自己的意愿对其宅基地使用权进行处分，仅限于放弃宅基地使用权，将空白宅基地或宅基地使用权与地上屋出租或转让，宅基地使用权抵押也仅限试点地区。出于保护农民和集体利益的考虑，宅基地使用权的流转范围也只能是本集体内。宅基地使用权作为由宅基地所有权派生出的一种物权，宅基地使用权人理应自由处分其宅基地，但为保障农村村民的居住条件和农民集体的利益，我国现行法律及政策限制了宅基地使用权人对宅基地的处分权。

3.2 宅基地使用权的特征

3.2.1 权利主体具有身份性 由于宅基地使用权的申请是与农村集体经济组织成员的身份相联系的，在一定程度上发挥着社会福利和社会保障的作用。农村村民能够申请宅基地很大程度上是因其属于农村集体经济组织成员，而集体经济组织以外人员一般不具备申请宅基地的资格。在我国，宅基地是以“户”为单位申请的，而不是具体的某个人，且我国对农村宅基地实行“一户一宅”制度。为了登记和管理的方便，土地管理登记部门往往将户中的某个家庭成员设定为户主，但户主并不是宅基地使用权的权利主体。根据相关法律政策，宅基地使用权由申请时的所有家庭成员共同享有，一方使用或处分宅基地时，应征得共同享有宅基地使用权的全体人的同意。否则，就会侵犯其他共同使用人的利益。

3.2.2 权利客体归属的特殊性 与国有土地不同的是，国有土地的所有者是由政府代为行使土地所有权的国家，具有明确的权利客体；而农村宅基地使用权的权利客体归属是集体，但集体是一个较为复杂的集合体，其人员构成并不统一，比如有的集体经济组织成员范围是全村村民，而有的仅包括本小组的成员。在管理包括农村宅基地在内的集体土地时，村民委员会是具有绝对话语权的，而村民委员会的管理不当，便造成了村民难以行使其权利，产生宅基地纠纷[7]。

3.2.3 取得上的无偿性 宅基地使用权的获得一般是发生在农村，其取得方式是，农村村民以其集体经济组织成员的身份向集体申请使用宅基地，在审批通过后，只需缴纳少量手续费，集体便可向其分配宅基地，不是通过交易支付对价的方式获得，且基本是无偿取得。由于宅基地的无偿取得机制，加上城镇化的不断推进，造成目前农村地区出现大量闲置宅基地，土地资源浪费问题严重。因此，作者认为应探索农村宅基地有偿使用制度，以合理高效的利用土地资源。

3.2.4 期限上具有不确定性 农村村民可在合法取得的宅基地上建造住宅及其配套设施，所建造房屋和配套设施属于农村村民私有财产，自然也就对其具有所有权。农村村民依建筑物长久地拥有宅基地使用权，宅基地使用权并不是没有使用期限，只是使用期限不固定。宅基地使用权的物权属性是用益物权，而用益物权的权利客体是他人的动产或不动产，如果用益物权无限期存续下去，那么所有权将失去存在的意义。宅基地使用权期限不确定性的原因如下：

（1）农村村民在依法取得宅基地使用权后，未建造房屋以前，农村村民何时死亡或其何时脱离集体，其宅基地使用权何时灭失。权利主体的生命存续期间以及身份变动的不确定性，是宅基地使用权存续期限不确定的原因之一。

（2）在宅基地使用权人在其宅基地上建造房屋后，即使其脱离集体，宅基地使用权人在房屋无法居住以前依然可以继续使用该宅基地。在这种情形下，宅基地使用权的存续期限取决于地上屋的存续时间。但是，已脱离集体的原宅基地使用权人不得在原宅基地上翻修或修建新房[8]。同理，在因继承或受赠地上房屋而继续使用原宅基地的情况下，若该房屋继承或受赠人在继承或受赠该房屋前就已经取得了宅基地使用权或已脱离集体，那么该继承人不得在原宅基地上翻修或修建新房，农村集体有权在该房屋不复存在时收回该宅基地使用权。地上屋存在时限的不确定，是宅基地使用权存续期限不确定的又一原因。

（3）宅基地使用权转让受限。为保障农村村民的居住条件，防范农村村民无宅可居带来的社会和政治风险，我国现行政策法规限制宅基地使用权的转让。依据《土地管理法》第62条，宅基地使用权人将宅基地转让或出租后，将不再拥有申请使用宅基地的权利。不仅如此，根据相关政策意见，城镇居民购买农村宅基地也是不被允许的。实践中，即使城镇居民与农村村民私下达成农村住房购买协议，该协议也不具有法律效力。宅基地使用权原则上是不能转让的，但也不是完全不能转让，只是转让对象限定在符合法定条件的本集体成员范围内。

4 宅基地使用权的取得与消灭

4.1 宅基地使用权的取得

宅基地使用权的取得有2种途径。分别为初始取得和衍生取得。

4.1.1 宅基地使用权的初始取得 宅基地使用权的初始取得指符合条件的农村村民以其集体经济组织成员的身份向集体申请使用宅基地。综合各地县级及以上人民政府对于农村宅基地的管理规定，以及2004年国土资源部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》，符合下列条件之一的便可以申请宅基地：（1）子女结婚需要分户，且符合申请使用宅基地条件的。需要注意的是，农村招婿妇女与男性村民一样具有申请使用宅基地的资格。（2）落户成为本集体成员的外来人员，无宅基地和住房的。这里的外来人员包括：非本集体的农村村民、城镇居民、退伍军人以及港、澳、台同胞和华侨等。（3）因自然灾害、国家或集体征用农户宅基地，需要另辟宅基地的。

值得注意的是，具有以下情形不得申请使用宅基地：（1） 未满18周岁的农村村民；（2） 已有宅基地面积达到或超过法定标准的；（3） 转让宅基地或宅基地地上房屋的；（4）宅基地占用耕地的。此外，农村宅基地实行“一户一宅”制，且宅基地面积需符合各地政策法规的规定；住房的建造需符合集体土地利用规划；为避免浪费土地资源，尽量使用原有宅基地和村内闲置空地。

4.1.2 宅基地使用权的衍生取得 宅基地使用权的衍生取得指宅基地使用权人处分其宅基地使用权和宅基地地上屋所有权，导致宅基地使用权转移，使得符合条件的其他主体获得宅基地使用权。其中，宅基地使用权的衍生取得由因宅基地使用权的转让、宅基地地上屋的继承和赠予、宅基地地上屋的租赁使得宅基地使用权转移，符合条件的其他主体获得宅基地使用权而产生。

4.1.2.1 因宅基地使用权的转让取得。宅基地使用权原则上是不能转让的，但也不是完全不能转让，只是转让对象限定在符合法定条件的本集体成员范围内[9]。根据农村宅基地“一户一宅”的制度，农村宅基地转让应该具备以下法定条件：（1）转让人应具有2处及以上宅基地；（2）转让人与受让人应属同一集体；（3） 受让人具备申请使用宅基地的条件；（4）转让行为应得到集体许可。此外，宅基地使用权转让人与受让人在满足上述条件，并完成转让交易后，双方需到当地土地登记机关变更宅基地使用权。否则，即使转让协议符合相关法律而有效，也不能得到法院的支持，最终可能使得受让人的利益受损。也就是说宅基地使用权转让协议会因没有进行变更登记而不发生效力。

4.1.2.2 因宅基地地上房屋继承与赠予取得。从物权角度来说，宅基地使用权是具备财产属性的用益物权，理应能够被继承。但是，宅基地使用权在我国是一种“限制性的、不完整的”用益物权[10]。宅基地使用权不能被继承很大程度上归因于其特性。宅基地使用权是与农村集体经济组织成员的身份相联系的，只有农村集体经济组织成员才能申请使用宅基地。再考虑到其取得上的无偿性，使得宅基地使用权发挥着一定的社会福利和社会保障作用，目的是保障农村村民的居住条件。考虑到取得上的无偿性，宅基地继承人可能会因继承宅基地而无故得益，这不仅违背保障农村村民住房权利的立法思想，也有违公平原则；若不论身份，那可能使集体以外的人员获得宅基地使用权，将损害原农村集体经济组织的利益；即使由本集体经济组织成员继承，也可能违背农村宅基地“一户一宅”的原则。此外，如果允许宅基地使用权被继承，则宅基地所有权将失去存在的意义，有违农村宅基地为集体所有的国策。

虽然宅基地使用权不能被继承，但作为宅基地使用权人拥有完整物权的宅基地地上屋，是可以被继承的。依据处分建筑物及其配套设施时，建筑物及其配套设施占用范围内的建设用地使用权也要一并处分的土地流转原则，房屋继承人可以因继承宅基地地上房屋而继续占用该宅基地。如果房屋继承人不属本集体，该房屋继承人虽然能继续占用原宅基地，但不得在原宅基地上翻修或新建住房，集体有权在该房屋不复存在时收回该宅基地，但房屋继承人可以选择出卖或出租继承房屋。如房屋继承人为已经取得宅基地使用权的本集体经济组织成员，该继承人未经集体批准，也不得在原宅基地上翻修或新建住房，集体有权在该房屋不复存在时收回该宅基地[11]。此种情况下，房屋继承人也可以选择出卖或出租多余的房屋。如房屋继承人与被继承人应属同一集体，在未分户的情况下，该继承人不仅能够继承房屋所有权，还可以取得相应宅基地使用权，这符合我国现行有关宅基地的法律法规和政策，且此时取得的房屋所有权和宅基地使用权是不受限制的。

财产的赠予是以公民拥有该财产的所有权为前提的，而农村村民不享有宅基地所有权，集体是农村宅基地的所有者，所以宅基地使用权是不能赠予的。虽然宅基地使用权不能赠予，但宅基地使用权人可以将拥有完整物权的宅基地地上屋赠予他人。根据“地随房走”的原则，如房屋受赠人同为本集体经济组织成员，且符合宅基地分配条件，那么房屋受赠人不仅能够取得受赠房屋，还能获得相应宅基地的使用权；如果房屋受赠人不属本集体或之前已获得宅基地使用权的本集体经济组织成员，受赠人只能取得房屋所有权，虽然能够继续使用宅基地，但不拥有该宅基地使用权，并且不得在原宅基地上翻修或新建住房，集体有权在该房屋不复存在时收回该宅基地。无论上述哪种情况，房屋受赠人有权出卖或出租其获得的房屋所有权。

4.1.2.3 因宅基地地上屋租赁取得。我国现行的法律法规和政策并没有规定宅基地使用权能否出租，但宅基地使用权制度的立法理念是保障农村村民居住条件，所以宅基地使用权原则上不能单独出租。依据《土地管理法》第62条，宅基地使用权人将宅基地转让或出租后，将不再拥有申请使用宅基地的权利。这表明，现阶段农村村民可以出租其自有住房，但出租后不得再次向集体申请使用宅基地。由于农村村民出租其房屋并不会导致权力主体的变更，且我国现行法律法规和政策都未禁止，在不改变宅基地规定使用用途的前提下，可以认定农村村民的房屋出租行为有效。但房屋出租人有权以其无房居住而终止执行租赁协议。需要注意的是，对于以长期出租的形式变相出卖房屋的“明租实卖”行为，应当认定该房屋出租行为无效。

4.2 宅基地使用权的消灭

实践中，可将宅基地使用权的消灭归纳为相对消灭和绝对消灭。相对消灭是指宅基地使用权人失去其继续使用其宅基地的权利，但该宅基地使用权客观上仍是存在的。绝对消灭则是指宅基地使用权已不复存在，宅基地的权利主客体相分离，且未有他人取得该宅基地使用权的情况。

4.2.1 宅基地的相对消灭 （1） 因放弃而消灭。宅基地使用权人可以选择放弃其宅基地使用权，但应事先告知集体，被放弃的宅基地使用权归于消灭。（2） 因转让而消灭。转让宅基地使用权后，原宅基地使用权人将失去继续使用原有宅基地的权利。（3）因撤销而消灭。擅自改变宅基地批准用途的，集体有权撤销该宅基地使用权，该宅基地使用权归于消灭。（4）因集体收回而消灭。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，集体可因实施县级人民政府批准的乡村公共设施和公益事业建设项目收回相关宅基地，被收回的宅基地使用权归于消灭。同时，集体需向原宅基地使用权人提供合理赔偿。

4.2.2 宅基地使用权的绝对消灭 （1） 国家和集体征收。国家和集体可因公共利益的需要依法征收农村宅基地，被征收的宅基地使用权归于消灭，且任何个体不能再次取得该宅基地使用权。（2） 因自然灾害致使原宅基地不能继续使用或不复存在的，该宅基地使用权归于消灭。

5 结语

通过对宅基地“三权”概念的界定，特别是对宅基地使用权概念、性质、特征、取得及灭失的详细阐释，突出了宅基地使用权在“三权”中的重要性，并指出了现行农村宅基地制度一些不合理的部分，以期为进一步优化宅基地“三权”的权能优化配置，探索宅基地“三权”的实现路径提供一个参考，进而促进农村土地制度的不断完善。