廊坊市农村人居环境治理研究

任连娣，张永翊，陈海燕

（河北工业大学，河北 廊坊 065000）

农村人居环境治理是党的十九大提出的乡村振兴战略中的一项重要任务。2018年廊坊市将实施农村人居环境整治三年行动计划、开展垃圾治理等专项行动、推进农村“厕所革命”作为政府的年度主要任务。本文将就农村人居环境治理工作的基本原则、廊坊市治理工作的重点领域、实施机制及保障机制等问题进行讨论。

1 农村人居环境治理的基本原则

1.1 统筹发展

农村人居环境治理是一项系统工程。因此，在工作安排上，要将其与促进农业和农村产业发展、农民创业就业、农业安全生产；与加快农村基础设施建设，基本公共服务向农村延伸；与推进政府执政理念和职能转变、加强基层村党组织、村民自治组织和基层民主建设；与普及和提升村民的环保意识、公共卫生意识、社会公德意识；与加强乡村特色传统文化的保护与传承等各方面工作统筹起来。也要将生活垃圾、生活污水和生产废弃物处理与河流、水塘、沟渠的治理、保护和修复；将厕改与生活污水处理和“清拆”等统筹规划[1]。统筹发展原则将使人居环境治理的覆盖面和影响力远超其环境治理范围，成为乡村振兴战略的重要推动力量。

1.2 因地制宜

乡村社会的一个重要特点是高异质性。各地的经济能力及水平、人口规模及分布、地理风貌、乡土民情千差万别。“一刀切”往往是好的出发点难有好效果。人居环境治理应将一切与之相关的要素考虑进来，不求一致，根据每个村庄的具体条件，各有侧重，彰显特色，精准施策[2]。在不影响整体治理效果的前提下，为农民提供多种不同方案由其自行选择。

1.3 规划先行

规划先行能够避免盲目性，减少各类资源浪费。基于人居环境治理的系统性，要考虑到与包括村庄建设、城镇体系、土地利用、乡村经济和社会事业发展等规划在内的其他相关规划的协调衔接，使人居环境治理规划形成完整体系，产生协同效应[3]。

规划应由有资质的专门设计机构进行设计，保证其专业性。同时，在充分调研的基础上，协调各相关方特别是村民的参与，在多方的参与、互动、协商中实现集思广益、博采众长，保证规划的民主性和科学性，增强规划的权威性和严肃性[4]。

1.4 尊重农民

尊重农民即是以农民是否愿意、是否满意、是否受益作为工作原则。（1）要求发挥农民的主体作用，保障农民对治理工作的参与[5]。（2）要把农民群众最关心，认为最迫切需要解决的问题作为工作重点先行解决。（3） 坚持方便农民生产生活的原则，尽量不因环境治理而大幅度降低农民生产生活的便利性。（4）在非原则问题上，给予农民自由选择的权利。

2 廊坊市农村人居环境治理工作重点

农村人居环境指在农村范围内，与农民的生产、生活相联系的各种物质和非物质要素的总和[6]。依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》及廊坊市实际，将农村人居环境治理工作的重点领域设定为物质环境要素中的以下方面：

2.1 生活垃圾处理

廊坊市农村生活垃圾处理已取得了显著成效。截至2017年末，全市10个县（市、区）普遍建立健全了政府购买服务的治理模式。实行城乡一体化垃圾处理的村庄3019个，占全市总数的95%；农村专业保洁队伍1.2万人；建成垃圾转运站116座，配备大中型收运车辆1 150辆、小型清理车辆约7 100辆。目前的处理方式以焚烧发电与卫生填埋为主，并没有进行前端分类，减量化、资源化、无害化尚未完全实现。

廊坊市应将工作重点放在对农村生活垃圾进行初步分类方面。（1） 为每个农户配备“易腐烂”和“不腐烂”两只垃圾桶，以便农户进行初级分类处理。保洁人员对“易腐烂”垃圾进行堆肥或卫生填埋处理；对“不腐烂”垃圾桶内的垃圾进行“可回收”和“有害”分类，“可回收”类由回收公司回收，其价款作为保洁人员的收入补贴，“有害”类交由专业公司处理[7]。同时，应按集约、高效、集中的原则，在科学评估的基础上，推进全市跨区域共建共享生活垃圾处理设施，合理布局农村垃圾收集和转运站点。同时，加大对各类回收公司的扶持与监管，确保资源化、无害化处理。

2.2 生活污水处理

目前，廊坊市已在部分村街建立了分户式生活污水处理设施，但绝大多数的农户依然是自建污水渗井，或将污水直排街道，造成严重污染和道路破坏问题。根据实际情况可以采取以下3种污水处理方式：（1）居住较为分散的采用分户式处理。（2）居住集中、污水收集较为容易且形成一定规模的，采用集中处理方式。（3） 城郊区域，可接入城市污水处理系统[7，8]。

2.3 厕所改造

“小厕所，大民生”。“一个土坑，两块砖”的农村旱厕，严重制约了农村人居环境的改善和产业发展，也影响着农民健康和良好卫生习惯的养成。廊坊市成立了由廊坊市爱卫办牵头的市农村厕改工作领导小组和技术指导小组，充分发挥企业的技术优势，研制生产了一体、滚塑、双瓮式、双重防臭、耐酸碱、抗老化，耐高温、抗低温的化粪池卫生厕所。目前在政策的支持下，廊坊市全市已改造卫生厕所农村院落36万座。但是仍然存在成本较高等问题，导致厕改项目推广较窄等问题。继续优化政策支持，调动农户厕改积极性；扩大资金、技术、人员等资源投入，鼓励企业进行技术创新；扩大推广面，让更多的农村居民用上卫生厕所，提高生活品质，优化乡村旅游等产业发展环境。

2.4 生产废弃物处理

农村生产废弃物包括规模养殖产生的畜禽粪污，农膜、农药和化肥包装、农作物秸秆以及建筑垃圾等。其中，农药包装、农膜和化肥包装应有专业公司负责，其他废弃物应就地进行资源化、清洁化利用。进行资源化、清洁化利用的核心是技术创新，廊坊市政府应加大技术开发与使用的政策支持。

2.5 河流、水塘、沟渠的治理、保护和修复

目前廊坊市已对这些场所进行了治理、修复，清除了存量垃圾以及河流、渠塘中的淤泥，取得了一定效果。今后工作重点为：（1）治理不能留死角，特别是不同行政区的交汇处。（2）要长期维护、巩固治理成果，不能死灰复燃。（3）动员全体民众参与监督，并构建便捷畅通的举报渠道。

2.6 “清拆”

“清拆”是河北全省农村开展的“两改一清一拆”行动的重要组成部分，指清垃圾杂物和残垣断壁，拆违章建筑。农村人居环境治理要与“清拆”工作紧密结合。廊坊市“清拆”工作的重点是整治违法侵占道路和私搭乱建。

3 廊坊市农村人居环境治理工作实施机制

3.1 资金投入机制

农村人居环境治理属于或具有基础设施建设性质，投入相对较大，社会效益和环境效益高，但经济效益相对较低。应构建以政府投入为主，辅以社会各方投入的多方投入机制。在政府投入方面，应充分整合危房改造、环境整治、产业发展等各方面的项目资金，统筹用于人居环境整治，遵循集中财力办大事原则，发挥集成优势，避免投入分散，难以产生规模效益的现象[9，10]。充分发挥政府投入的带动作用，整合村街集体经济、企业、社会组织等力量，增强资金投入能力。一方面调动有实力的村街投入治理的积极性。另一方面，应把治理的重点向“空壳村”倾斜，优化经济发展环境，有效提升其治理投入能力。

3.2 管护长效机制

建立起管护长效机制，才能不断地巩固和发展农村人居环境治理成果[11]。管护长效机制包括主体落实和制度落地。（1）主体落实包括建立健全实施主体、监督考核主体和指导维护服务主体。在此方面，廊坊市已形成了1.2万人的农村专业保洁队伍，永清县组建了专项督导组巡回督查垃圾治理情况。但在厕改、分户式污水处理设施等技术服务及维护主体的落实上还需要加快完善。（2） 制度落地指出台符合实际、切实可行的不同层级和不同方面的规章制度。目前，廊坊市已起草了《关于在全市农村开展垃圾治理专项行动的实施意见》，制定了《廊坊市农村垃圾治理目标评价体系》等。但在直接规范基层执行主体的行为，如“村规民约”、村保洁人员工作职责、人员名单上墙公布接受村民监督等制度的细节安排上，还需要制定具体的规范并强化落实。

3.3 多元参与机制

农村人居环境治理需要调动各方积极性，构建多元参与机制[12]。各级党委和基层党组织充分发挥组织、指挥、协调、监督等领导作用。各级政府及村民自治组织做好组织、推进、管理和监督工作，充分发挥主导作用。企业可利用自身技术优势，积极参与治理的各个领域，充分发挥服务者作用。民间团体、志愿者组织可利用各自的专业优势，发挥补充作用。广大村民主动献技献策并坚决贯彻落实各项治理措施，充分发挥主体作用。党员要带头、示范，充分发挥先锋模范作用。乡贤可组织、发动、宣传群众，充分发挥社会动员作用。

4 廊坊市农村人居环境治理的保障措施

4.1 建立领导和执行机构

组织落实是工作落地的基础性保障。（1） 各级政府成立常设的专门领导小组及其办公室。职能是负责协调各成员单位的行动，加强督导和检查。分工机制是各级政府的一把手负总责，由分管领导具体组织实施。（2）在县级成立厕改、“清拆”、污水处理等专项工作领导小组和技术指导小组，负责全县域内该项工作的组织领导、督促检查、考评验收等。（3）加强农村“两委”建设，发挥村党支部战斗堡垒作用和村委会的自治职能[13]。现实证明，村领导班子不强，即使有再好的政策、再大的投入，都难以产生良好的治理效果，甚至还可能会导致更多、更大的社会矛盾。团结且具有良好服务能力的村“两委”是农村人居环境治理的重要组织保障。（4）配足配好相关组织中的人员，并根据工作需要进行及时、系统的培训，保证其专业技术能力和业务管理能力满足工作要求。

4.2 完善监督机制

监督具有预防、控制、补救和评价的功能。监督机制是工作有效开展的重要保障机制。健全该机制包括机构的确定、人员的配备、责权的明确、制度的完善[14]。监督机构首先是各级政府的职能监督部门，其次，也要将市场和社会多元主体，特别是作为利益直接相关方的村民和村集体组织纳入其中。在人员配备方面，不仅要配足人员，更要保障人员的技术业务能力和管理能力能够胜任。责权明确则既要在不同层级、不同性质的监督主体之间明晰监督的权力和责任，更要将每一项监督职责明确到岗到人。制度完善包括事前、事中、事后监督制度，定期的专项检查制度和不定期的抽查制度，以及奖励和处罚制度。

4.3 健全技术标准与工作制度

缺失技术标准将导致治理的质量难以保障。设定并逐步健全相关的技术标准是完善保障机制的重点。涉及到农村人居环境治理的技术标准主要有产品、设计、排放、安装、工程材料、施工队伍、检验、验收、使用维护等。有些标准，如农村污水处理、农村垃圾污染物排放在国家层面缺失，应比照国家其他相关标准制定具有经济合理性和技术可行性的地方标准[15]。工作制度包括日常管理、责任考核、奖惩等。日常管理制度包括例会制度、信息通报制度、台账制度等。信息通报包括日报、周报、月报、简报、重要事项上报以及信息公开等制度。台账制度是将各种情况记录在案，作为痕迹管理的重要基础和依据。责任考核制度包括各个岗位、环节、任务的考核，核心是层层细化分解，责任到人。奖惩制度一方面是将治理工作与年终考核、干部选拔使用和先进评比挂钩；另一方面，明确各种形式的表彰以及约谈、警告、通报、整改、取消评优资格等各类惩罚的具体适用条件。

4.4 营造社会氛围

营造社会氛围的任务和目的是让广大农民群众真切认识到农村人居环境治理对于自身的重大意义，进而将其变成自觉的行动，降低治理的社会和经济成本，提高经济、社会和环境效益。社会氛围的营造一靠宣传动员，二靠实际行动。宣传一是要有接地气、群众喜闻乐见的形式。农村宣传的形式可以有很多：村内广播、墙报、宣传窗、悬挂横幅标语、张贴红榜、电视短片、技术和政策咨询、各类评比、召开会议（村两委会、党员组长、村民代表会议、户主会议等）、入户走访、发放公开信、知识手册、倡议书以及微信等新媒体，等等。各种形式的运用要讲究针对性。如关于垃圾分类和家庭环境卫生知识的宣传，应主要针对妇女，且可采用咨询、各类评比等形式。若对老年人，则可进行入户宣传。发放公开信、知识手册、倡议书等则应主要在中小学进行，通过引导学生，进而影响到家长，最终影响社会[16]。而村内广播、咨询、召开会议、入户走访等则要与农事活动相协调，在农闲时节或每天的农闲时段进行。二是宣传内容要丰富、全面，有兴趣，最关心。要宣传治理的重要意义、具体措施以及健康、环保、技术等各类相关知识，也要特别宣传工作中涌现出来的先进经验、事迹、人物、典型村街等。

行动营造是通过实际行为让农民切身感受到党和政府是在为他们办实事，办好事。首先，发挥农民群众的主体作用，在各项工作中，采取多种形式听取农民的意见和建议，并以方便农民的生产生活，降低生产生活成本，促进增收致富为出发点。对于涉及农民利益的非原则性问题通过民主协商解决，不搞暴力强制。当然，对于违法违规行为，要予以坚决纠正，不迁就纵容，否则，易产生恶劣的示范效应，恶化社会氛围。其次，发挥典型案例的带动示范作用，通过现身说法、实地观摩等产生积极的模仿效应。也要恰当地运用反面典型产生良好的效果。如山东菏泽市在推进农村厕改中，市领导不止一次地讲述臭厕所吓走客商、引资泡汤的事例，使大家心服口服[17]。第三，不折不扣地执行鼓励政策，如对于某些项目，坚决贯彻先干先补、不干不补、过期不补的政策，政府以自己的实际行为有效地营造出争先恐后搞治理的社会氛围。

5 结语

农村人居环境治理既有一些反映治理工作基本规律的普遍原则需要遵循，也需要各地方结合实际，明确治理工作的重点领域，总结治理工作的经验与不足，借鉴他人的成功做法，不断创新治理工作的实施机制，完善保障机制，以充分有效地发挥其在乡村振兴战略中的基础性作用。