住房改革20年：市场化进程只完成了一半

黄子懿

影响深远的住房制度改革的大幕自20年前拉开——1998年7月3日，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，宣布停止“实物分房”，明确了城镇住房的市场化、货币化、商品化改革方向。20年后，我们应如何评价这一改革？在商品房房价高不可攀的情况下，保障房似乎也未能做到“大庇天下寒士俱欢颜”。本刊记者就此专访了长期研究中国城镇住房制度与政策的上海财经大学不动产研究所执行所长陈杰教授。他表示，城镇住房制度全面改革20年来，市场化成效很大，但市场化进程只完成了一半，当前城镇住房诸多问题的根源是市场化不够，而不是市场化过度。

内外因倒逼房改破局

三联生活周刊：1998年7月，中国正式启动了城镇住房制度改革。请问当时中国启动城镇住房制度改革的背景是什么？

陈杰：城镇住房制度改革从1978年起就有动机了，当时邓小平的住房讲话揭开了这问题，大体精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来。80年代初，地方开始允许卖房，但一直停停改改，真正加速破局得到90年代。

推行房改的原因是多方面的，此前中国在城市一直是福利分房制度，城市住房的投融资机制被严重扭曲，也抑制了劳动力流动。90年代起，乡镇企业、民营企业开始快速发展，他们没有住房等各方面的福利负担，劳动力开始快速流动。国有企业在很多方面无法跟这些企业竞争，所以倒逼房改提速。同时，财政负担实在太大了，这个时期中央政府在住房补贴上的负担急剧增加，比如1988年国家财政收入总额才2587亿元，住房上的财政补贴就占了583亿元，并且急剧增加，是1978年的11倍，这些钱都是有去无回的，像公费医保、社保一样，像个无底洞，对政府形成了巨大的财政压力。

1997年亚洲金融危机是一个契机，国家发现城镇住房制度不改不行了，一方面国家财政背负不起这个负担，另一方面住房市场化内在潜藏的产业链价值、GDP价值非常大，是带动性非常强的经济增长点。所以1998年，内因外因叠加在一起，形成了一个突破性的房改方案。

三联生活周刊：既然关于城镇住房制度改革的想法，早在1978年就有提出，但为何真正突破性进展还是在1998年？

陈杰：在中国各种改革里，城镇住房制度改革的确是起步最早、但破局最慢的。1978～1998年，整个20年有多次试验甚至反复。1979～1981年，曾尝试以成本价卖房，效果不佳，仅售出3000套住房。后来1982年进行“三三制”补贴售房，个人只付三分之一，剩下由单位和政府补贴，但这加重了国家财政负担，加之当时福利公房租金很低，大家还是不愿去买房。

基本上，80年代房改的房子卖不动。因为住房商品化需要很多前提——其他分配制度改革得跟上，包括工资体制、劳动力市场流通机制等等。但这些改革没有跟上，当时住房还是作为一个福利，跟整个單位体系绑架在一起，同时劳动力市场没有流通，工资体系也是“低工资、高积累”，老百姓没钱，用微薄储蓄去买也是不可能的，所以一直房改停停改改，进程很慢。1986年还想过提高公房租金，但也有好多阻力，租金最多也就是回收运营成本，但是无法回收房子的资本成本。后面中央政府不再主动出击，而是鼓励地方政府发挥主观能动性政策创新。

城镇房改真正破局从90年代开始。在机制上，1991年上海借鉴新加坡，建立了住房公积金制度，引入形成了多方融资机制，解决了居民买房的财力问题，后被全国效仿推行。再后来有了商业按揭贷款，买房不用一次付清、可以分期付款等。这些都从购买力上解决了买房问题，让政府看到住房买卖是可能的。加之外部1997年亚洲金融危机因素，最终促成了城镇房改破局。

三联生活周刊：20年后，我们应如何评价当年房改的成败与得失？

陈杰：总体上来说是很成功的。首先，这20年来住房供应大大提速。城镇人均住房面积提升非常快，1998年房改时大概是17平方米，20年来翻了一倍还多，2016年是36平方米。对比之前，1980～1997年每年平均只增加0.5平方米，1998年以来每年平均增加近1平方米。这个人均住房面积指标不是仅统计城镇户籍人口，而是所有常住的城镇人口；第二，引入市场化竞争后，住房质量有很大提升；第三，住房市场化真正创造了一个产业，给GDP给劳动力就业都带来非常大的增量；第四，住房商品化市场化推动了劳动力市场流通，没有房改，现在中国的劳动力流动不可能自由起来。

住房商品化肯定没有什么不对的，住房以市场配置为主也是经济市场化潮流下的必然趋势，如果说中国城镇房改有什么大的偏离，那就是过度放大了住房的投资属性和拉动经济的功能；第二就是在发展早期，对低收入人群在市场化大潮中可能遇到的住房保障困难估计不足，准备不够，留下了很多历史账。

20年来，中国城镇住房供应市场化的大方向是跟国际趋势在接轨，但这个市场化进程只完成了一半。住房的后端基本市场化了，但前端依然没有市场化——土地资源还是计划配置的，导致土地供给十分缺乏弹性、经常性不足、长期错位。举例来说，如果土地真正市场化了，北上广深的用地需求这么大，土地供给肯定会增加，不说根本上解决一线城市住房问题，但至少会大大挤出泡沫炒作问题。但热点城市的住宅土地供应始终僵化，严重落后于住房市场需求的变化，炒房者很大程度上正是吃准了这一点。

再就是，回头看，如果当时就引入房产税的话，城镇住房的炒作、投资属性会大大降低，可能在很大程度上从源头上就能做到“住房不炒”，地方政府卖地的动力也不会那么强，因为通过房产税就有持续的税收细水长流，更有动力去提升房子供应和提高公共服务质量吸引人，而非过度依赖短期化的土地财政。房产税在当时引入是可以的，后面再引入就非常难了，因为现在才引入，相当于打破契约，可能引发很大的社会不稳定。

但也很难苛求当时的政策制定者。当时的背景下，经济管理比较粗糙，没有那么精细化，政府缺乏长期的意识，老百姓收入也低，真告诉老百姓要每年收房产税，那房子就很难卖了。这就像中国为什么以流转税而非企业所得税为主一样，因为就政府管理来说，交易环节会更好控制，收入环节征税对政府要求太高。

房价过高了吗？

三联生活周刊：20年后看，似乎舆论最诟病的就是商品房房价高企。你觉得房价过高了吗？

陈杰：现在房价肯定是过高的，原因是多方面的。但要注意两点：第一，现在中国房子具有很强的投资属性，房价不能用静态视角用当前收入去比较；第二，中国房价区域分化很大，不能笼统说中国城市房价都高。

先说后一点，中国房地产市场本身还是有效率的，并不是哪里都是高房价。像东北，即使有这轮疯涨，房价还是没有涨起来。因为市场还是在发掘最具有投资属性的房子。再说前一点，只要是市场经济，房子就不能仅以居住属性和使用价值去看，也要从投资属性和交易价值去看。

一线城市房价吸引了最多的媒体曝光，但其问题很复杂。因为具有投资属性，一线城市房子不能简单地套用房价收入比，这跟国外很多核心大城市是一样的，后者都不是用当地的收入能去匹配的。这些特大城市的住房具有一定的稀缺性，同时又可持有，就像现在的比特币一样。稀缺性是指土地供给的稀缺，很多人在赌，这个稀缺性会继续——就像上海刚刚批复的城市总体规划一样：到2035年，上海常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。一般来讲，大多数投资者不会相信上海人口能控制在2500万以内，但相信3200平方公里的建设用地面积上限是可控的。金融资金具有敏锐的嗅觉，哪里有稀缺性就会去哪里。

其次，要从动态角度理解房价，中国有一个居民总体收入快速增长的特殊背景。在这种情况下，也不能简单套用国外的房价收入比、按揭收入比来衡量中国房价。比如，国外很多城市的房价收入比是非常稳定的，今年是10倍，可能10年后还是10倍。但中国就不一样了，人们的收入水平在快速增长，同时还有很多改善型需求的人不仅用收入买房，也用资产去买房。所以房价不能看静态，要看预期收入。中国核心城市房价一直坚挺，是在高速增长的过程中才有的特点。当然这些我们也都事后去分析理解，不能简单推论到未来还能持续这个运势。

三联生活周刊：1998年的房改提出，要“促使住宅业成为新的经济增长点”，此后房地产成为国民经济支柱产业。房改后的房地产行业是否发展速度过快、所占比重是否过大了？

陈杰：中国房地产发展非常快。1986年全国城镇房地产投资总额仅约100亿元，只占全社会固定资产投资的3%左右，而2016年投资为10.2万亿元，占全社会固定资产比例16.7%，占GDP比例为13.8%。房地产业增加值在1978年对GDP的贡献只有2.19%，到了2016年的贡献度上升到了6.47%。

但横向跟美国等发达国家比，中国房地产的增加值、占GDP的比重并没有美国等国家高。这其实跟城镇化进程有很大有关，我们现在的即使按照常住人口计算的城镇化率也只有57%，户籍人口的城镇化率更只有39%，而美国已经到了80%～90%了。也就是他们是全民买房，而我们现在还只有一半左右人需要买房。从空间上讲，房地产业还是有很大的增长余地。

本质上，房地产成为一个支柱行业，是一个结果，而不是原因。是人们的收入增长带来对居住改善的需求，从而带动了房地产，而不是房地产带动了其他需求。如果说有泡沫，也主要是一线以及部分二线城市。大部分还是居住刚需，三、四线城市的房价泡沫很小，外来人口少，这里的购房者不会说指望谁来接盘。

三联生活周刊：2005年起国家开启楼市宏观调控，但房价似乎越调越高。这是否说明中国的商品房市场已经形成了某种“路径依赖”？

陈杰：宏观调控不像物理实验，物理实验是可控的，但调控不是。我们现在无法假设，如果不调控，房价是会涨得更高还是更低。

但是，早期调控思路确实是有问题的，没有达到要害，很多时候一出问题，就紧缩土地供应、冷却市场。政府主要担心拿地企业会出问题并危及银行乃至整个金融体系，而不太担心买房的人出问题，所以一般楼市一调控就拿管制买地的企业入手，这个他们也能控制住。近年来调控也开始从需求侧限购，表面上看，需求侧是限制住了，但需求侧调整会传导到供给侧——预期买房的人少了，开发商也会减少潜在供应量。目前的限购，只能起到是让市场冷静下来的作用，以空间去换时间，但治标不治本，根本上还去做更长远的长效机制规划。

三联生活周刊：“土地财政”是高房价背后的一大痼疾。为何“土地财政”依赖症在中国如此突出？

陈杰：原因在于，1994年分税制改革后，地方政府收入减少，土地和住房成了地方政府的一个融资机制——卖房卖地相当于把未来几十年的房产税一次性预支了，政府用这笔钱去做基建和公共服务，从而反哺城市发展带来了土地增值。曾经有人比喻，做中国买房就像买股票一样，城市政府如同企业，买股票的投资者将钱给了企业家，企业家拿去投入再生产，带来利润给投资者进行分享。

这个机制在中国很常见，因为土地和公共服务供给都是被政府垄断。国外的很多财政是“吃饭财政”，只解决简单的公共服务，中国既有“吃饭财政”，也有生产性财政。在中国很多地方，政府就像一个企业一样，操作和刺激未来的需求。比如，老百姓买房时知道房子不值当时的高价，但修了地铁以后就会涨，所以现在把钱给政府，政府就会修地铁让房子增值，有这么一個互动过程。

这种融资机制有其优势：资金来源短平快，能突破“启动陷阱”，解决一桶金的问题。但这种模式有其历史局限性，它对粗放型的增长是有用的，但后期如果到了创业型的知识经济了，意义就不大了。因为粗放型经济，政府可以补贴工业型的扩大性生产，但创业型经济政府就很难去补贴了，他们会对人力资本、创业环境等非常敏感，所以“土地财政”这时候就不会太管用甚至负作用。现在深圳、北京的知识经济很活跃，好像高房价对知识经济也没有起到负面作用，但一方面这些地方政府对“土地财政”的依赖并不是太高，另一方面深圳和北京曾经有大量城中村缓解了高房价对早期创业人才的挤出效应。北京如果大规模拆除城中村和过度限制非正式住房供应，可能城市会变得漂亮一些，但创业活力也会损害很大。

保障房究竟保障了谁？

三联生活周刊：2007年起，国家提出要完善住宅保障制度，大力兴建保障房，住房保障事业开始后起直追。如今看来，你如何评价这些年的保障房工作？

陈杰：保障房是过去20年总体上相当于给商品房抬轿子。因为保障房压力比较大的主要在一、二线城市，在土地紧缩的情况下，增加了保障房供应，就相当于减少了商品房供应。

所以就算保障房做得再好再规范，供应量一大，商品房就会相应地因量少而节节暴涨，二者价格落差越来越大，加之中国保障房在制度设计上往往存在很多漏洞，十分容易导致寻租。越来越大的价格落差会导致越来越多的寻租，最后保障房其实不是保障房，成了寻租房。这个问题在过去20年比较普遍，所以最后很多没有起到保障的效果，反倒是增加了一部分人的资本积累和利益输送。

现在住房保障面临的形势是，户籍人口的住房问题基本上解决了，户籍人口中的住房困难户很多通过拆迁完成了资产积累和住房条件改善。但流动人口的住房保障基本没有解决，他们占据了低收入群体的大部分，是最需要保障的，但是没有人去关心他们。现在城镇住房保障的核心和最大挑战还是新市民的住房问题，国家现在也开始重视了。

现在很多地方政府将人才公寓等政策性住房也纳入到保障房的范畴。但按照狭义定义，保障房是解决住房困难的中低收入群体的福利，别说人才公寓，棚改房、回迁房其实严格意义不是解决住房困难的问题，而是城市发展中的利益交换。但政府却以保障房名义占据道德高地，以动员更多资源。

从某种程度上，保障房现在有点像双簧戏。对住房条件不满的、对舆论有影响力的人（白领、人才等夹心层）大声要求改善住房条件，地方政府也愿意为这部分有生产力的群体出力。而对真正住房困难的弱势群体，地方政府没有动力也没有压力去解决，比如外来农民工的住房需求。

三联生活周刊：1998年房改提出，要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房。20年后，似乎多层次城镇住房供应体系没能完全建立起来？其中是哪里出了问题？

陈杰：当初设计的多层次的城镇住房体系的建立基本上是失败的，最后只剩下两条腿，一个商品房，一个保障房，包括经济适用房和廉租房。

最初说要以经济适用房为主，但其实一旦住房市场化，就很难以经适房为主。因为从严格意义上，经适房是人为制造的双轨制，只要价格是人为双轨制，就容易被有资源的人寻租、套利，所以经适房最后没做下来，丑闻实在太多，很多地方政府都放弃了。

廉租房基本不存在寻租价值，但其最大的问题是易形成贫民窟。后来很多地方开始将廉租房与公租房并轨，比如2015年，上海启动了廉租房公租房并轨，让低收入群体迁入公租房内，跟无房大学毕业生、白领们住一起，政府定向进行精准货币化补贴，就避免了贫民窟的形成。但低收入人群无法承担公租房标准的租金，自己可负担的租金离市场化租金中间差价会很多，这就需要政府去补这个租金差价。所以这时候就要去政府不再补房子，而按照人头将补助货币化，这是我10年前回国后就不断写文章写书倡议过的。住房保障一定不要再走国外的弯路。美国也曾经大规模建造专门给穷人住的公共住房，但后来绝大部分都拆掉、炸掉了。

三联生活周刊：2016年底，中央提出了“住房不炒”的概念。这对保障房工作有什么影响？我们又应该如何解决保障房寻租的问题？

陈杰：“住房不炒”对住房保障工作是很有启示的。过往我们对保障房到底保障什么，确实没有想清楚，经常想要以保障房的名义给一部分人资产积累，但住房保障核心还是要解决住的问题，不能带着解决资产问题和增加穷人财富积累的目的去解决居住问题，否则永远解决不了。后来很多政策做了调整，包括长租公寓、租购并举、租售同权、共有产权，都不再以承诺解决解决中低收入家庭的资产积累问题。

我个人认为，按照狭义定义，保障房是专门解决存在住房困难的中低收入群体的住房。保障房毫无疑问应以租赁为主。但作为大的住房政策的一部分，发展一些特殊的在交易上受到限制的产权房也是可以的，但这类产权房可以叫政策性住房，不能叫保障房。这类产权房核心是要实现“只住不炒”。

同时，哪怕是租赁性质的保障房，都不应以新建为主，需要更多挖掘存量，形成经租形式的。这样一来不会使得需要保障的人形成贫困的地理集中，可以分散化，二来可以提高空置房源的使用效率。

长效机制如何建立？

三联生活周刊：2017是中国住房制度改革的又一重要转折点，启动了租购同权、租售并举、集体土地试建设租赁房等。为何租房在1998年房改未做更多文章，而如今却越来越重要了？

陈杰：很多事情要看当时房改的动力在哪里。当时政府没动力做租房，因为要把住房产业化，房子卖得越好越快，政府回收就越快，同理，开发商也没动力，租房可能100年才能回收成本。

但现在，政府有了稳房价的动力和压力。一线城市对土地财政的依赖度相对不高，开发商也需继续在一线城市做生意。在商品房用地供应紧缺的情况下，开发商做租赁虽然在短期利润上贡献不大，但在账面上长期持有也是一个优质资产。在北上廣深，做租赁的账还是算得过来、做得下去的，从现在来看租金回报率不高，7～8年则可能翻一倍。同时开发商也在赌，即政府可能10～20年后可能允许将租赁用地的房子卖出，或者起码通过REITs（注：房地产信托投资基金，是房地产证券化的重要手段）给个资金回笼出口。所以两方面都有动力去做了。目前来看，租赁住房专用地块基本都没有给民企去做，而主要给地方国企去做了，地方政府认为这样更加可控。上海拍卖了十几块租赁用地，全是地方国企拿地。民企如果不能进来，市场活力不足，这个产业很难做大做好。

三联生活周刊：另一大重大改革在于“共有产权”住房，北京开始大范围推广。您如何评价“共有产权”的设想？在政策落地上会有哪些挑战？

陈杰：共有产权房在2010年就开始在上海有比较大的试点，但我一直对今年北京的新版本评价更高。

北京做到了真正封闭运行：房子可以卖，但只能卖给政府与无房者，而上海是可以上市向任何人出让的——想法太多了，既想解决住房问题，又想解决资产问题，这样容易出问题。

共有产权需要内部运行。首先，政府制定一定规则。如果要卖，只能由建设单位或其他主体进行回购、封闭运行。在制定了这些规则后，政府就不要过度干预，比如这块共有产权房的地拍多少钱、房子卖多少钱等，因为政府定价总会与市场价格有差距，有差距就有寻租空间，并且万一定了价格将来跌了怎么办？其次，产权鼓励跟政府之外的主体共有，比如开发单位等。现在很多开发商把房子卖了后就开始后悔，共有产权房可以鼓励个人跟开发商共有，這样对开发商也有好处、比较灵活，相当于半租半售。

另外，我认为共有产权房其实对户籍人口没什么吸引力，因为一线城市大部分户籍人口都有房。户籍人口再去买房就是解决资产增值问题。所以有产权房应重点给新市民、外来人口等，让他们解决进入大城市第一套房的问题。属于过渡性安排。当然有人会说发展租赁房就可以给予过渡性住房需求了。但在中国国情下，租赁居住模式始终存在较大的不确定性，我认为提供一些受限制的自住型产权房，还是有需求有必要的。

三联生活周刊：2017年中央经济工作会议再提，将加快研究建立房地产长效机制。未来中国的房地产长效机制建立应该注重哪些方面？

陈杰：说到底就是三点。租购并举、多元住房供应体系和房产税。首先是租购并举，租赁市场发达，满足临时性周转性居住需求。这方面已经在推进。

其次，要建立多层次住房供应体系及多元的住房供应主体，满足中长期住房需求。这就要求对住房进行分类，满足不同需求，居住的归居住，投资的归投资。我归纳、整理的未来主要的住房品种会有四种。第一为保障房，政府拥有财产权、个人拥有临时使用权，只可居住、不可投资，保障最低收入群体的中长期住房需求；第二为公租房（长租房），政府（社会）拥有财产权、个人拥有临时使用权，只可居住、不可投资，保障大学毕业生等“夹心层”群体的中长期住房需求；第三为自住房（共有产权房），政府（社会）与个人共与财产权、个人拥有终生使用权，可居住、投资性弱，保障“夹心层”购房刚需；最后为商品房，个人拥有完整财产权与终生使用权，居住与投资功能兼备。

再次，征收房产税，增加持有成本。全覆盖型的房产税长远来看是必然趋势，具有诸多好处，对稳定房地产市场、挤出投机泡沫具有定海神针的作用，但短期内落地确实十分困难。经济风险和社会风险都非常大，而且引入后的市场冲击到底会有多大，谁也不敢打包票。可看到的未来里，要么最多只能推出阉割版的房产税，比如免除首套或人均多少平方米后才征收房产税，那意义就大大降低了，要么就只能等待70年土地使用权到期后的续租，在那时候以每年缴纳房产税来获得土地使用权的延展，这样比较顺理成章。目前来看，也许只有这样才可能把全覆盖意义上的房产税引入进来。