上海住房发展的背景与趋势

文／严荣

住房问题既是民生问题，也是发展问题，既是城市发展永恒的主题，又是持久的难题。党的十八大以来，上海积极谋划和推动住房发展各项事业，在住房保障、房地产市场调控、旧区和旧住房改造、物业管理等领域作出了许多有益探索，有效改善了市民居住条件，显著提升了居住品质。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《上海市住房发展“十三五”规划》提出，未来五年上海住房发展将进入新阶段。为什么说将会进入新阶段？新阶段有什么特征？新阶段将会表现出哪些发展趋势？回顾发展基础，分析发展形势，展望发展趋势，有助于加深对这些问题的认识。

一、上海住房发展的背景

经过不懈努力，上海住房发展已经积累了相当好的基础。这既体现在住房体系渐趋成熟、住房管理不断完善、居住品质逐步提升等定性的方面，也表现在住房总量、居住水平、住宅投资及住房交易等量化指标方面。

1.住房总量持续增加，居住水平不断提高。1980年上海市的居住房屋面积为4403万平方米，2015年增长至63007万平方米，增加了13倍多。从不同时期看，1981年至1990年的年均增速为10.22%，1991年至2000年的年均增速为13.44%，2001年至2010年的年均增速为15.23%，2011年至2015年的年均增速为3.94%。可见，在经过大规模建设住房的历史阶段后，“十二五”期间住房总量的增速有了明显回落，进入了中低速增长期。

过去30多年，是上海常住人口规模不断扩张的时期。1980年，上海市的常住人口规模为1152万人，其中户籍人口数量是1147万人。到了2015年，上海市的常住人口规模增长至2415.27万人，是1980年全市人口规模的2.1倍左右。2015年的户籍人口数量是1443万人，仅比1980年增加了296万人。而外来常住人口从1980年的5.48万人增加至2015年的972.3万人，足足增加了177倍。从不同时期看，1981年至1990年年均增加外来常住人口4.52万人，1991年至2000年年均增加26.28万人，2001年至2010年年均增加57.69万人，2011年至2015年年均增加16.39万人。

尽管城市人口在不断增长，但由于各个时期住房总量的增速更快，市民的居住水平显著提高。根据统计数据，1950年上海市区居民的人均住房建筑面积为5.7平方米，到1980年虽然有所提高，但也只有7.32平方米。之后，随着住房总量快速增加，上海市民的人均住房建筑面积也出现了快速增加。2000年，人均住房建筑面积突破了20平方米，到2015年达到了35.5平方米。从不同时期看，1981年至1990年年均增加0.44平方米，1991年至2000年年均增加0.88平方米，2001年至2010年年均增加1.41平方米，2011年至2015年年均增加0.18平方米。

2.住宅投资增速趋稳，住房交易比较活跃。住房总量规模的扩张得益于住宅投资额的不断增加。1998年住宅投资额为404.96亿元，2015年达到1813.32亿元。如果不考虑通货膨胀因素，名义规模增加了3.48倍。值得注意的是，在1998年全面推进城镇住房制度改革以来，住宅投资增速波动很大。增速最大的年份是2010年，当年全社会固定资产投资增速是0.84%，而住宅投资增速达到了33.61%。增速最小的年份是1998年，当年全社会固定资产投资增速为-0.65%，而住宅投资的增速更是低至-11.62%。这两个时期都正值金融危机。近些年来，住宅投资增速的波动有所趋稳。“十二五”期间，住宅投资增速的极差为9.92个百分点，而“十一五”期间的极差达到42.39个百分点，“十五”期间的极差也达到31.39个百分点。

上海的住房交易市场一直较为活跃。新建商品住房销售方面，“十五”期间年均销量是2359.64万平方米，“十一五”期间略有增长，年均为2494.78万平方米，“十二五”期间有所下降，年均为1774.45万平方米。受供需两侧的影响，上海的新建商品住房销售量总体呈现逐渐下降的态势。与此同时，存量住房成交量稳步上升。到2015年，全市存量住房成交量达到2647.83万平方米，是当年新建商品住房销售量的1.3倍。这种趋势还将有所强化，这意味着上海已经初步进入了“存量房时代”。

不过，从1999年到2015年，上海存量住宅的平均周转率（二手住房成交量与当年存量住房总量之比）只有3.67%，比国际大都市的一般水平（6%左右）低不少。而且，“十二五”期间的平均周转率只有2.82%，比“十一五”期间的3.51%还有所降低。其原因可能在于相比“十一五”时期，“十二五”时期一直在实施房地产市场调控措施，尤其是限购、限贷等政策对二手住房市场的活跃度有所影响。

3.房地产开发投资占比趋高，非居投资增幅明显。从投资角度看，有两个比例需引起关注：一个是房地产开发投资占全社会固定资产投资的比例在近些年来逐渐上升；另一个是住宅投资占房地产开发投资的比例有所下降。这“一升一降”不仅反映了经济运行中存在一些问题，而且对房地产市场平稳运行也将产生压力。

首先，“十二五”期间，房地产开发投资占全社会固定资产投资的比例上升了11.8个百分点。“十一五”期间，该比例的年均值为31.02%，意味着在全社会固定资产投资中，房地产开发投资大约占1/3左右。2009年之后，该比例陡然上升，从2009年的27.8%上升至次年的37.2%，一年内提高了近10个百分点，随后一直呈不断上升态势。到2015年，该比例上升至54.6%，意味着全社会固定资产投资中有一半多是在房地产领域。

其次，“十二五”期间，住宅投资占房地产开发投资的比例下降了12.1个百分点。“十一五”期间，该比例的年均值为63.22%，意味着在房地产开发投资中，住宅投资大约占2/3左右。2011年之后，该比例快速下降，从2011年的64.4%下降至次年的61%，一年内下降了3个百分点，而且随后一直在下降。到2015年，该比例降至52.3%。与此同时，办公楼的投资占房地产开发投资的比例从2006年的9.7%逐步上升至2015年的18.9%，几乎翻了一倍。商业营业用房投资占房地产开发投资的比例从2006年的12.2%上升至2015年的13.5%，略有提高。

住房总量、居住水平、交易数量及结构、投资规模及比例等，既反映了上海住房发展的基本状况，又是进一步推进住房发展的基础。

二、上海住房发展面临的形势

进一步推进上海的住房发展，面临不少约束条件，比如资源紧约束、房价趋高以及人口结构变迁等。

1.住房供应仍显不足，资源约束趋紧。对于某个城市住房供应的充足状况，国际上一般用套户比作为衡量指标之一，而且一般认为当套户比达到1.1时，供应相对较为充足。由于相关统计只公布了上海住房总量的面积规模，而且外来常住人口的家庭户与户籍人口的家庭户有一定差异，要计算上海的套户比，须依据一些假设和推算。基于经验对存量住房套型面积以及外来常住人口家庭户规模加以设定后，我们大致估算了1990年以来上海的套户比变动情况。总体上，上海的套户比在逐渐上升，说明供应紧张局面在逐步得到缓解，但是相比国际经验，上海的住房供应仍显不足。根据国家统计局公布的相关数据，可以测算出全国城镇的套户比约为1.14，因而可以认为全国城镇住房供需已基本平衡。只是在一些超大城市和特大城市，由于人口高度聚集，住房供应仍显不足。

上海新增住房供应将面临资源紧约束，尤其是土地资源日渐稀缺。从近几年的统计数据看，住宅用地出让面积的波动以及溢价率的变动对二手存量住房交易均价的影响非常明显。大致的情形是：每当住宅用地出让面积大幅增加时，二手存量住房交易均价的涨幅有所回落；每当溢价率有所上升时，二手存量住房交易均价的涨幅就有所放大。这说明土地交易市场对住房市场产生的影响不仅非常显著，而且能被市场主体所感知，从而进一步对住房市场的预期产生影响。

2.房价波动幅度较大，需防大起大落。房价不断上涨，而且增幅波动较大，是上海住房市场平稳发展必须面对的现实形势。“十二五”期间，新建商品住房的销售均价年均增长15.43%，比“十一五”期间的年均增速提高了1个百分点左右。

从新建商品住房销售均价的季度同比数据看，“十二五”期间共有11个季度的同比涨幅是两位数，占这五年间季度总数的55%，同时也有6个季度的同比涨幅是负数。季度同比涨幅最高的高达41.06%，最低的则为-13.07%，波动非常明显。而且，存量商品住房销售均价的季度同比波动也有所增大。

房价波动不仅受到社会高度关注，而且对国民经济运行影响甚大，因而如何确保房地产市场平稳发展，防止大起大落，是非常重要且紧迫的问题。

3.人口结构发生深刻变化，需提前谋划。在人口方面，上海面临的主要形势包括户籍老龄人口比例快速提高，户籍家庭规模日渐小型化，外来常住人口流入速度有所减缓，全市人口机械增长率逐渐下降。人口老龄化方面，户籍人口中60岁及以上年龄的人口占比从2005年的19.58%逐渐攀升至2015年的30.21%，年均提高1个百分点左右。与此同时，户籍家庭规模从2004年的2.8人下降至2015年的2.69人，渐趋小型化。人口老龄化和家庭小型化都对上海住房发展提出了许多新挑战。

“十二五”期间，上海人口机械增长率（反映城市人口因迁入和迁出等社会因素引起人口增减变化的指标）为4.43‰，比“十一五”期间下降3.69个千分点，比“十五”期间下降3.34个千分点。从统计数据看，2015年，上海流入人口规模依然位居全国各城市的首位，比第二位的北京多出156万。但是，一家大数据公司根据2017年第二季度全网移动用户全生命周期的数据，发现有不少青壮年就业者选择离开上海。这些人的流向城市依次是苏州（5.41%）、杭州（3.11%）、南京（2.52%）、重庆（2.48%）、成都（2.36%）等。从年龄段看，占比最高的是26-35岁（35.36%），其次是36-45岁（30.65%），再次是18-25岁（19.68%）。如果这些数据可靠的话，需要对其加以重视。因为越大比例的青壮年选择从上海流向其他城市就业，上海的城市活力将越受到考验。

三、住房发展规划的总体考虑

住房发展规划要针对不同时期的发展短板，聚焦相关资源集中突破，做到一脉相承、承前启后。比如：针对房地产市场发展中的焦点问题，上海于2005年前后提出“三个为主”的发展思路，即“以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主”；到了“十一五”期末，围绕住房困难群体的居住问题，上海提出构建“四位一体”（廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房、征收安置住房）的住房保障体系，并在“十二五”期间继续推进完善。

针对“十三五”时期上海住房发展面临的新形势和新问题，《上海市住房发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）作出了积极回应。《规划》强调顺应国际大都市住房发展规律，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，聚焦住房市场体系和保障体系，深化“三个为主”，优化“四位一体”的住房保障体系，完善购租并举的住房体系，健全房地产业健康平稳发展长效机制。

相比《上海市住房建设规划（2006-2010年）》和《上海市住房发展“十二五”规划》，《规划》有五方面显著特点。

1.显著增加城镇住房供应总量。《规划》提出，“十三五”时期新增住房供应总套数要比“十二五”期间增加60%左右，预计新增供应各类住房12750万平方米，约170万套。为此，住房用地供应也有明显增加，预计供应5500公顷，将比“十二五”期间增加近20%。《规划》不仅首次使用套数作为新增住房供应目标的计量单位，而且统筹安排了各类住房用地的供应规模，明确提出“明显增加住房用地供应总量，保证商品住房供应稳中有升，租赁住房供应大幅增加，保障性住房确保供应”。

2.聚焦缓解住房困难问题。为解决本市户籍中低收入住房困难家庭的居住问题，让广大居民共享改革发展成果，《规划》提出，进一步优化“四位一体”住房保障体系，健全实物和货币补贴相结合的保障方式，保持保障性安居工程建设和旧住房改造力度，预计新增供应各类保障性住房4500万平方米、约55万套，纳入保障性安居工程的旧住房综合改造项目完成30万户，多渠道保障和改善市民基本居住条件。

3.着力建设购租并举住房体系。为了缓解青年群体和各类人才的居住问题，《规划》提出完善购租并举的住房体系。不仅首次提出住房租赁市场体系的发展目标，即到2020年，基本形成多主体参与、差异化供应、规范化管理的住房租赁市场体系，而且明确了租赁住房的新增供应规模，预计新增供应租赁住房4250万平方米、约70万套（含改建、转化、收储），还将通过政策引导扶持住房租赁企业扩大规模，新增代理经租房源30万套（间）左右。

4.实行“留、改、拆并举，以保留保护为主”。转变旧区改造工作观念，从“拆、改、留并举，以拆为主”转变为“留、改、拆并举，以保留保护为主”。在确保城市风貌保护的前提下，用城市有机更新的理念，把改善群众的居住条件和生活环境作为出发点和落脚点，优先改造房屋最危旧、居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的区域。中心城区完成以二级旧里为主的房屋改造240万平方米，实施约5000万平方米的各类旧住房修缮改造，积极推进“城中村”改造和农村低收入户危旧房改造。实现既改善旧区居民群众的住房条件，又保护和传承历史风貌和历史文脉。

5.强化房地产市场调控。为促进房地产市场平稳健康发展，《规划》一方面要求推进房地产市场供给侧结构性改革，加大住房供应总量，优化住房供应结构，另一方面强调严格规范住房市场秩序，强化对房地产企业、中介机构违法违规行为的查处，加大对“群租”、“非改居”等现象的治理力度。

《规划》是谋划上海住房发展的重要政策文本，凝聚了社会各方智慧，将对上海住房市场发展产生深刻影响。

四、住房市场的发展趋势

未来几年是上海住房市场发展的关键时期。一方面，根据国际大都市住房发展历史所展示的一些共性规律，上海将继续巩固“存量房时代”的特征，套户比仍将低于全国平均水平，房价走势仍将是城市居民最关心的问题之一；另一方面，通过积极有为地采取一系列措施，上海的住房发展又将展示出一些新趋势，包括推进住房市场的转型发展、健全购租并举住房体系、完善住房政策，以增强城市竞争力等。

1.住房市场仍处于发展周期。随着国民经济发展步入新常态，尤其是房地产业发展告别所谓的“黄金时代”，一些市场分析人士认为，包括上海在内的国内一线城市住房市场已经进入了停滞阶段。如果从资本投机角度看，这种观点有一定合理性，但是从保障和改善市民居住条件的角度看，我们认为，上海的住房市场仍处于发展周期。这

种判断可以从实际需求和国际对比两个方面作一些分析。

首先，从实际需求看，上海的住房发展需要聚力补短板。前面已经讲到过，上海的套户比低于全国平均水平，住房供应仍显不足。除此之外，上海还有大约9万户居民需要拎马桶，有数十万户居民面临住房困难问题，有数百万年轻人在承受过高的租金，有数量众多的老旧建筑需要更新改造。俗语说：“小康不小康，关键看住房。”在全面实现小康的奋斗征程中，这些群众对体面住房的需求就是上海住房市场发展的坚实基础。

其次，从国际比较看，上海的住房发展仍有相当不足。通过对比纽约、伦敦、东京、新加坡和中国香港等国际大都市，我们发现，上海的住房总量规模较大，但人均住房建筑面积仍偏低。2014年，纽约市的住房总量是3.68亿平方米（340万套），伦敦市3.04亿平方米（345万套），东京市5.21亿平方米（647万套），新加坡1.66亿平方米（187万套），中国香港1.09亿平方米（191万套），上海有6.11亿平方米。在人均住房建筑面积方面，纽约市是43.34平方米/人，伦敦是35.6平方米/人，东京是39.83平方米/人，新加坡是30.35平方米/人，中国香港是15.05平方米/人。如果按同口径计算的话，上海的人均住房建筑面积仅比中国香港高，比其他几个国际大都市的人均居住水平都低。从这个角度看，上海的住房发展仍有不少空间。

2.健全购租并举的住房体系。住房租赁市场是当前上海住房发展面临的短板之一，因而《规划》重点聚焦了住房租赁市场的培育和发展问题。在推进《规划》实施的过程中，上海的购租并举住房体系建设将取得初步成效。

首先，“购租失衡”局面将有所改变。在快速发展过程中，房地产业出现了较为严重的“购租失衡”现象，这既与住房发展阶段有关，又与相关制度设计密切相关。在贯彻落实国家有关发展住房租赁市场相关政策的基础上，结合住房发展实际，上海应会从土地供应、市场主体培育、服务配套、税收优惠等方面采取一系列举措，使“购租失衡”局面得到一定程度改变。比如，近期上海已连续推出若干幅“只租不售”地块以建设租赁住房，而且作为全国利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市之一，将积极探索相关试点。

在发展过程中应该注意一个问题，即相较其他国际大都市，上海的住宅用地占建设用地的比例偏低，而工业用地的占比偏高。按同口径测算，纽约的住宅用地占建设用地比例为39.46%，伦敦为36.32%，东京为46.48%，而上海只有29.06%。所以，在促进住房供应的同时，应加快调整土地利用结构，增加住房用地的比例。

其次，租赁将成为一种适宜的居住选择。在很长一段时间里，相比购买住房，租赁住房是一种无奈的选择，人们只有在支付能力严重不足之时才会选择租房。第六次全国人口普查的数据也显示，选择租房的主要是学历较低、收入较低、就业不稳定的人群。但是，近些年来长租公寓企业快速扩张的现象表明，超大城市的租赁需求非常旺盛。问题在于，原有的租赁住房供应模式难以满足人们对高品质租赁住房的需求，这不仅体现在租赁关系当事人之间的疑忌上，还表现为出租住房的居住条件相对较差。随着相对集中建造的租赁住房逐步进入市场，由于公共配套相对齐全，租约关系相对更为稳定，租赁将会成为一种较为适宜的居住选择。

3.完善住房政策，增强城市竞争力。在致力于保障和改善民生的基础上，住房政策还应服务于增强城市竞争力。相对完善的住房政策，不仅在宏观上能促进资源有效利用，而且在微观层面能优化资源配置。一个城市如果房价过高，不仅会反映为经济结构和产业发展的失衡，也会表现为人们对住房问题的焦虑以及在住房消费上的过度支出。可以说，缺乏完善的住房政策，城市竞争力是难以持续的。

但是，面向城市竞争力的住房政策不等于向特定群体提供购房优惠或补贴。近来，一些城市为了增强对人才的吸引力，在住房方面采取了一些优惠或补贴政策。比如：有城市规定，具有一定学历或获得一定职称的人才若选择落户，能得到若干数额的购房补贴或折扣；另有城市规定，具有一定学历的高校毕业生可以领取若干数额的租房补贴。根据目前的理论和实证研究，这些措施不仅政策成本很高，一般很难持续，而且有效性不强，表现为补贴对象的效用变化比例较低。当然，作为一种招才引资措施，城市政府也许希望通过住房补贴吸引人才，从而能在产业发展和人才集聚中获得更大收益，但这不是面向城市竞争力的住房政策的真正含义。

客观上说，上海迫切需要增强对人才的吸引力，但更应该通过制度创新，探索形成适合超大城市实际的住房发展模式，以此增强城市竞争力。比如，上海自2009年以来一直坚持探索推行共有产权保障住房制度，目前该制度主要面向户籍中低收入住房困难家庭。而从增强城市竞争力的角度看，可以考虑将政策覆盖范围拓宽至各类人才，让这些人才能在上海安居立业。对于在全市重点发展行业或岗位的“关键就业者”，也可以借鉴欧洲一些国家的做法，在公租房轮候方面予以优先。如果用人单位对所需人才提供购房或租房补贴，应该对此给以鼓励和支持。

除此之外，上海应形成面向城市竞争力的住房政策战略。这种战略是一种远景，与五年规划相比更强调战略性和前瞻性，而非发展指标和工作任务。比如：《上海市城市总体规划（2017-2035年）》确立了建设卓越的全球城市的发展愿景，那么这种愿景需要什么样的住房政策予以配套？在确定战略思路后，再通过若干个五年规划推进实施，将会使住房政策在目标明确的前提下呈现出延续性和连贯性。