农村土地承包经营权确权登记工作面临的困境与对策——以山西省平定县娘子关镇某村为例

王 昊，鲁天宇

（1.北京师范大学法学院，北京 100875；2.中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

引言

农村土地承包经营权确权是指充分利用农村土地承包台账、承包合同、承包经营权证书等资料对农户依法享有的农村土地承包经营权进行确认。农村土地承包经营权登记则是指国家不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。农村土地承包经营权确权登记工作的开展是深化改革农村土地制度的重要举措，有助于强化对农户承包经营权益的维护。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

山西省人民政府办公厅于2014年4月18日发布《关于印发山西省2014年农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》。《通知》明确了“试点先行，稳步推进”的原则，面向全省113个县（市、区）193个乡镇的788个村开展试点工作。此次试点村中，笔者所调查的阳泉市平定县率先选取了东回镇的前洪水村、里洪水村、营庄村进行试点。2014年6月6日，平定县召开农村土地承包经营权确权登记领证试点工作推进会，会议对全县开展此项工作的时间计划进行了安排：2014年选取三个村作为试点村，到2015年，在全县的318个村全面铺开，2016年全部完成该项工作任务。

本次调研对象娘子关镇某村的土地承包经营权确权工作于2015年夏正式启动，按照全县的工作部署，2016年完成该项工作。但根据调查，2017年初该村尚未全面完成该项工作，村委会负责人表示，该项工作任务量大、难度高、很难在较短时间内完成。通过调研走访，笔者总结了该村在土地确权登记工作中面临的几大难题。

1 确权实践中面临的重大难题

1.1 有“法”可依却难依

根据《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作若干政策问题解答》，开展此项工作和解决其纠纷的法律法规包括《物权法》《农村土地承包法》等8项，政策依据则多达16项。但在调研走访过程中，笔者发现，即使经过培训的村委会相关工作负责人，对以上法律法规政策的了解程度也较低：一方面是受到年龄（该村相关工作负责人平均年龄为50岁）与文化背景的影响；更重要的一方面则是法律法规和相关政策在农村的“水土不服”问题。

交通闭塞，经济结构单一等因素不利于法律元素“生根发芽”。该村除一个小型服装厂外，无其他产业。在产业结构上，该村仍然保持着原始的单一农业型结构。受经济水平落后，交通阻塞等影响，村民们较为“守旧”，仍然保持着一些传统的生活劳作习惯。村民之间关于纠纷的解决，采取的方法通常也是通过有威望的其他村民或者村委会进行居间调停，对法律与诉讼则采取的是“避而远之”的态度。调研过程中，笔者了解到该村最近发生的诉讼案件是某位村民作为一起毒驾交通事故的受害者，成了公诉案件中的附带民事诉讼原告。因为家中拮据，该受害人一直希望能够通过“私了”的方式来达成赔偿协议。农民对诉讼的态度反映的是维持农村和城市的法制观念不同。乡土社会是个“无法”的社会，把法律限于以国家权力所维持的规则。乡土社会依靠的是“礼治”，法治实施的阻塞也正是农民无法树立正确的农地权属意识，土地纠纷解决的特殊性形成和出现的主要原因。

调研访谈中曾设计一个问题：你认为土地是归谁所有的？得到的答案有2种：国家的和自己的，没有一位村民能够正确回答为“集体”。并且在错误权属意识的指引下，一些村民认为地是我自己家的，我想干啥就干啥，别人无权干涉。比如农村地区建房时，需要沙子就会直接到放弃种植的荒地去挖沙，也使得土地成为无法继续耕种的“裸地”。

1.2 热爱土地却弃之

农业不同于游牧，其特点是稳定，是面朝黄土背朝天的辛苦劳作，土地就是农民的“命根子”。但另一方面，农业投入大、产出小，越来越多的青壮年劳动力选择进城务工。村民们对于土地持一种非常矛盾的状态：仍然在村子里务农的农民视种地为生活中一项投入产出比甚低的工作，羡慕在外务工的人员；在外务工的人员又总是牵挂家里的一亩三分地。这种“热爱土地却弃土地而去”的情况不在少数，也增加了确权工作的难度。

在采访村委会负责人时，一位方姓负责人向我表达了他的无奈：我们这个工作不好做，很大原因就是因为大家根本不重视土地，不重视确权这件事，你通知他们来填表，他们觉得是耽误挣钱的时间。还有就是每年要有农业补贴，按道理应该是谁种地谁接受补贴，种多少地相应有多少补贴。但实践中出现过这种情况，他本来有两亩地，根据实际种植情况上报了一亩半，他就会来大队①闹事，可实际上他连一亩地都没种够。

在外务工人员较多，在村人员又普遍不重视土地。这种情况下，该村采取的通过村委会大喇叭“喊话”通知，再由各户派代表前往村委会进行登记的工作方法没能取得预期的效果。一方面，没有前期充分的宣传工作，村民无法认识到该项工作的重要意义；另一方面，夏季各户户主及青壮年劳动力大多在外务工，家里的老人和孩子也确实没有能力完成好该项工作。

1.3 地形、技术与资金因素

该村所在的娘子关镇位于太行山中段西侧，不同于东侧华北平原平坦的地势，其境内山脉较多，沟壑纵横，将土地切分为小块。在进行二轮承包时就是对较为分散的小型地块进行进一步切分，而这种切分更多的是一种目测和口头约定，例如以一棵树或者一块石头作为分界点。从村民提供的集体土地农业用地使用证上我们也能看到：除地名和面积以外还需要填写地块的四至，但实际上均未填写。根据当时的技术条件，既不能做到精准测量，又无法准确描述。

但是，根据村委会负责人提供的“承包地块调查表”，确权需要准确填写承包地的实际情况，具体包括土地四至，界标类型（木桩、埋石、田埂），界址线类别（田垄、沟渠、道路、行数、围墙、墙壁、栅栏、两点连线），界址线位置，界址线说明，指界签章。负责人介绍，因为专业调查员的缺位导致这一表格的完成非常有难度，最终拖延了这项工作的进度。

资金不足是影响农村土地承包经营权确权登记工作效率的又一重要因素。《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证的补助资金管理办法》是财政部农业司2015年的1号文件，该《办法》第4条表示：财政部根据国土“二调”公布的各省、自治区、直辖市农村集体耕地面积，按照每亩10元的补助标准，在2014～2018年的5年内，分年对各省安排补助资金。2015年3月2日，农业部就土地承包经营权确权登记颁证试点等情况举行的发布会上，主要负责土地承包经营权确权登记颁证工作的赵琨副巡视员介绍了刚刚结束的山西调研过程中，山西省明确将一亩地财政补15块钱。按照一亩地35元的预算，中央和省级政府共负担25元。调研过程中，村委会方姓负责人告诉笔者：“咱们现在的状态是钱没少花，但是事没办成”。不过，资金问题并非因为该村经济水平落后而导致的个性化问题。在上文提到的发布会上，农民日报的记者提问了关于资金的问题：我们都知道土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、任务量大，要搞清它的四至，面积往往需要航拍、测绘，而这又需要大量的资金，这些资金从何而来？我们又是如何确保能发挥其效应的？②主管相关工作的负责人也明确表示了按照18亿亩土地，每亩35元计算需要600多亿的资金，确实不是小数目。

2 难题引发争议，争议多被搁置

确权过程中，技术资金不到位等问题极易引发村民之间的争议，农村特有的法律与诉讼环境导致争议多被草草解决或被搁置不谈，这又为日后引发多重矛盾埋下了“恶种”。

《中华人民共和国农村土地承包法》第四章特别回答了关于土地承包经营争议如何解决的问题。第51条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。上文也已经提及农村社会中普通农民关于诉讼和法院的态度，出现争议更多是通过协商、调解的方式完成。特别需要指出的是，这里的调解方式和《中华人民共和国调解法》中的人民委员会所作的调解③尚有不同。费孝通先生曾指出：在乡村里所谓调解，其实是一种教育过程。新名词是调解，旧名词是评理。

调研过程中，村委会负责人描述了解决土地承包经营权纠纷的情境，两家成年男性户主坐定后，调解前，总要以一句乡村里常用的话语开头：你们是光屁股长大的兄弟，为了这点事值当不？调解通常是由调解人带领双方回忆往日的感情，而不是针对当下的问题进行研究解决。当笔者问到有没有调解无法解决的纠纷，需要县土地仲裁委员会或者县法院出面的时候，该位负责人很诧异地跟我说，这点小纠纷咱们都能自己解决，还值得闹出去？在村民们眼中，因为这件事撕破脸皮吵到法院是一件极为“丢人败兴”的事情，会在村里直不起腰杆。确权实践中的纠纷依靠协商和村委会的调解进行，当时双方碍于面子，不得不进行和解，表面上取得了良好的效果，但这些矛盾是否真正得到了解决，在日后土地上的经济效益出现新变动时双方是否仍然会认可当时的调解结果，抑或是矛盾只是被埋藏并且不断发酵，为日后的农村土地流转带来了更多的不确定性。

3 应对之策：理论实践多管齐下

3.1 理论上：明确土地权利分层体系

农村土地承包经营权确权工作进展不顺，一方面是由于农村地区自身存在的特殊问题所导致的，另一方面则是新型农业经营体系的主张缺乏有力的理论支撑。农村土地的权利归属毫无疑问属于集体所有，但其权利结构可以有不同设置。在以往双层经营体制下，农村土地权利结构为集体土地所有权与土地承包经营权的分离，也就是通常所说的“二权分离”模式；2017年《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中明确提出，深化农村体积产权制度改革要落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。不过，“三权分置”的理论提出后，学界针对其法律逻辑成立与否的讨论一直在持续。

反对者认为，“三权分置”的观点存在难以弥补的法律逻辑漏洞，无法与现有法律进行对接。有观点指出：经济学界提出的以土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分离”学说为基础构建农地产权的观点，曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之间的关系，不符合他物权设立的基本法理，无法在法律上得以表达[2]。将土地承包权经营权政策性地拆分为土地承包权和土地经营权无法解决“三权分置”从经济逻辑到法律逻辑的跨越，首要问题就在于土地经营权的存在缺乏法理支撑，有悖于当前的物权理论。具体而言，对土地的直接占有、使用只能集于一人，土地所有权派生出土地承包经营权之后，无法再生发具有他物权性质的“土地经营权”，“三权分置”不符合他物权的生成逻辑[3]。“三权分置”的提法违背了“一物一权”的根本性原则。

支持者承认三权分置要以法律规则的变动为前提，重点在于用益物权规则的调整。事实上，在“三权分置”政策提出前，已经有学者关注到了用益物权的局限性：用益物权因种类的法定性和有限性，不能为多样态的不动产利用模式提供充分的权利选择空间，不能满足社会生活中不断增加、种类繁多的物的新型使用形态[4]。如若能对用益物权的客体范围进行适当扩充，土地承包权和经营权的分离在理论上就成为了可能。在具体的实现方式上经营权是基于土地承包经营权人的意愿、以土地承包经营权为客体创设的用益物权。而土地承包经营权是基于农地所有权人的意愿、以农地为客体创设的用益物权[5]。支持“三权分置”的观点从土地财产价值的实现出发，为其法律逻辑的实现提供了思路。

笔者认为，在农村产业结构升级背景下，农村土地规模化经营以及财产权利的实现，直接决定了农村新型经营体系和农地产权结构调整的必要性。事实上，即使是反对“三权分置”的学者也明确指出了面对新情况、新需求，现有的双层经营体制存在不足，必须在完善现有制度的基础上才能为土地流转提供可能。由此，对“二权分离”的完善和为“三权分置”辩护这两者在目的上并无不同，只是政策选择和实现路径有所不同。既然“三权分置”已然成为政策选择，那就应当破除其理论困境，充分发挥其在保障土地承包经营权人应有权利和实现土地财产价值与担保功能上的有力优势。

3.2 实践中：提出农村特色的争议解决模式

理论明确、政策明晰为农村承包地确权登记颁证工作的顺利开展提供了必要条件，但在具体实施过程中，工作难度远不止填表登记、发证确认这么简单。在强化农地人身权利与财产权利的同时，关于农地的纠纷就会呈现出更为复杂的态势，农地纠纷解决不利又将为日后农村土地的流转以及融资担保功能的实现造成不利影响。

目前主要的争议解决模式有调解与仲裁，调解以村委会调解为主。就土地仲裁而言，笔者调研的山西省阳泉市平定县成立了农村土地承包仲裁委员会，其工作目标为“一般纠纷乡村调解、大的纠纷县仲裁”[6]。根据报道，2016年阳泉市调解仲裁工作以调解151起，仲裁3起的案件量排名山西省第一名。就阳泉市的农户数量而言，这一案件数量着实称不上大，我们有理由进行合理猜测：行政村自己的调解组织（人）在纠纷的解决过程中发挥着更为重要的作用。现存的问题是：行政村的自行调解仅仅依靠人情关系，效果良好，效力缺乏，不利于纠纷的终局性解决；县级的仲裁机构与乡村的调解组织之间的关系不明确，交流不通畅。

结合农村特色的争议解决制度，在观念上必须以农村、农民、农地为主，在方法上必须结合农村地区原有的纠纷解决路径和当前的法律法规，在具体操作上要充分发挥当地具有调解资格与调解能力的人的效用，形成符合农村地区实际情况和实际需求的土地纠纷争议解决机制。

4 结语

农村土地承包经营权确权登记是深化农村集体产权制度改革，加快构建农村产权交易市场的基础性工作。这一工作的成败直接决定了后期农地在交易市场中流转进行得顺畅与否，直接决定着能否实现农地财产权利。因此，在确定农村土地产权结构的基础上，认清确权登记工作中的阻力与难题，明确在此过程中土地纠纷争议的解决的重要性，搭建适合农村地区的特色的土地仲裁制度，有利于提高农业生产效率，赋予农民更多农地红利，实现农地产权结构调整的改革目标。

注释：

①目前，村里人对于村委会的称呼仍是大队，对于乡镇府的称呼仍为公社。

②中华人民共和国农业农村部. 农业部就土地承包经营权确权登记颁证试点等情况举行发布会. http://www.moa.gov.cn/hdllm/2015zb/tdcbjyqqqdjbz/，访问时间2018年3月25日.

③本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。