“互联网+”社会治理的实践、问题与思考

潘娟

“互联网+”是互联网发展的新业态，其跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态、连接一切的特征使之快速融入到各行各业的升级改造中，“互联网+”时代的社会治理也迎来了新的契机和挑战。全国各地在“互联网+”社会治理上开展了大量实践探索，积累了诸多有益经验，引领着“互联网+”社会治理向更良好的方向发展。

一、“互联网+”社会治理的实践探索

（一）“互联网+”社会治理的主要做法

1. 统筹设计，制定“互联网+”社会发展计划

在大数据、云计算、物联网等技术兴起时，部分省市就制定了相应的行动计划，运用新兴技术助推经济社会发展。如上海2010年制定了“云海计划”，通过应用示范的推动，把上海建成亚太云计算中心，它的“十二五”规划中把“智慧城市”作为最重要的目标，通过数字化、网络化和智能化加强和推进城市治理、民生改善和经济发展。利用信息通过技术来感知、分析和整合，并智能地应用于交通安全、城市服务、民生等现代信息服务领域。重庆在2013年7月30日就发布了《重庆市大数据行动计划》。“互联网+”提出后，国家陆续发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》，制定了大数据、“互联网+”与经济社会各领域融合发展的目标与重点行动任务；各省市根据自身实际，统筹设计，相继制定“互联网+”行动计划，提出了符合自身发展的阶段性目标和重点任务，如重庆就以2018年和2020年两个时间节点制定了具体量化目标，在“互联网+”益民服务中主要把创新政府服务、推广在线医疗保健、探索新型教育服务供给、促进互联网文体发展、促进互联网旅游发展五个方面作为重点任务；在这些总纲要总计划的指导下，又分领域制定了具体的方案，把“互联网+”社会发展落到实处，如重庆的智慧城市总体方案、发展电子商务的意见、规划城市空间结构的意见、促进云计算创新发展培育信息产业新业态的实施意见等。

2. 成立数据管理机构，运用大数据技术夯实社会治理数据链

2009年，美国总统奥巴马就任第一天签署的第一份总统备忘录就是《透明和开放的政府》，任命了美国政府历史上第一位首席信息官，由其主导以大数据、信息开放与共享为导向的透明、开放政府建设。

2014年2月，广东省政府印发的《广东省经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（粤府办〔2014〕6号）中设立了广东省大数据管理局，下设规划标准科、数据资源科、信息系统建设科。同年5月30日，广东省佛山市南海区数据统筹局正式挂牌成立，数据统筹局局长同时担任区委区政府办公室常务副主任，成为国内第一个独立设置并正式运行的政府数据管理部门；随后广东省清远市、广东省广州市、沈阳市、上海市、贵州省等地相继成立大数据管理局（科）等机构，成都、武汉等多地也在筹备建立。

这些机构一般都设在工信委或经信局下面，目前大多承担着组织制定数据收集、管理、开放、交易、应用等标准规范、推动政府数据开放、推进大数据产业发展等方面的职责。成立后开展了一系列工作，如2014年8月，佛山市南海区大数据统筹局公布了成立后的第一份成果：“4+1”項目，“4”是指图识南海、法人平台、信用南海、数说南海，而“1”则是指“南海一点通”超级APP。2016年7月7日，广东省大数据局发布粤大数据函（2016）7号，开展第一批省级大数据产业园、大数据创业创新孵化园培育工作。2016年9月28日，广东省大数据管理局与南方报业传媒集团签订了促进大数据发展合作协议，双方在深化大数据领域产业研究、加强大数据领域宣传、举办大数据论坛活动以及促进大数据应用和产业发展等方面达成全面战略合作。

3. 建设智慧项目，加强互联网技术在治理领域的运用

一是智慧城市建设。巴西里约热内卢市2013获得“世界最佳智慧城市”称号。它的运营管理中心集自然灾害预警、天气预报、抢险、实时交通监控、民防、安保、城市水电煤气事故应急处理等各种数据于一个数据平台，自2010年运行以来，成功处理了多起应急事件。上海市“十二五”规划把“智慧城市”作为最重要的目标，第一阶段的三年目标是“基础先行，示范带动”，示范应用领域主要包括政务、卫生、教育等领域；第二阶段的三年目标，则是职能应用和效能提升，在经济和社会的各个领域得到广泛应用，使新一代信息产业发展显著提高；第三阶段是2017年到2020年，目标为“全面发展、体系完备”，努力构建和谐、生态的城市，让市民生活更加美好。在“智慧城市”建设中，云计算发挥了大脑和灵魂的作用。二是“互联网+”各领域的智慧项目建设。作为智慧城市的基本特征“互联网+”，“互联网+”智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧政府等城市管理项目，已成为多地社会治理新常态。例如贵州利用“智能交通云”平台，通过大数据分析，提前预测拥堵路段，做好联勤联动保畅准备。实现了公安、交警、消防、医疗等部门的联合执勤，提高了统一指挥、快速反应、高效决策处置能力，处警效率提升了1.5倍；沈阳计划到2017年建成300个智慧屋。

4. 理顺体制机制，培育社会组织，开展“互联网+”社会治理研究与实践

充分发挥“互联网+”的融合创新作用，深化体制机制改革，构建“纵向到底、横向到边”的社会治理格局，突破传统的纵向和横向分割，充分发挥政府、市场和社会协同治理的整体效能，才能确保社会治理的实效。例如，成都市成华区的“大联动微治理”机制，未来的成都将全域覆盖“指挥大统一、资源大整合、维稳大巡防、矛盾大调解、民生大服务、执法大协同”六个统一的“互联网+”社会治理工作机制；福建省建立省、市两级政务数据汇聚与共享机制，运用省级网格化服务管理信息平台，实现了省级各厅局部门及各设区市的数据汇聚；上海沪东新村建立自下而上的建设项目形成机制、自我服务项目形成机制、工作评价和监督机制。

国际上，ACM、IEEE等国际学术联合体设立了专题会议讨论大数据与社会治理的结合。国内，成都市成华区曾先后聚集150多家中央、省、市国有大中型企业、事业单位和科研院所，其中电子科技大学、成都理工大学、电子十一院天府分院、四川创新社会发展与管理研究院等高层次的科研院所，为社会治理和服务信息化融合创新研究研发奠定了坚实的信息化研究研发基础，设立了全国第一个“互联网+”社会治理和服务联合实验室，加强各种实用、好用、管用的应用系统预研究研发，为公共服务、社会化服务开放端口，深化应用政府数据和社会数据，有效调动社会力量参与社会治理的积极性。2016年3月，民政部在全国首次以课题立项的方式，委托成都市成华区与电子科大、重庆大学等高校、科研院所合作，通过拓展公共服务信息化平台的功能应用，加强“互联网+”治理和服务在社区基层的应用研究开放，探索“社区大数据工程”重点领域的标准和规范等。endprint

5. 因地制宜，建设不同层级与类别的社会治理联动平台

一是不少省市地区突破区域、体制、领域、行业等限制，以数据为支撑，以事件管理为主线，整合基础信息资源，综合“互联网+”、大数据、云计算、物联网等信息化技术，建设集市民矛盾调处、党建群团组织、社会治安防控、市民公共服务、城市综合管理、网上政府等功能于一体的综合信息平台。例如浙江省以省平安信息系统为骨干，用4年多时间推进平安建设信息系统与“网格化管理、组团式服务”“两网”融合发展，建成了全省社会治理大联动平台，并推进县乡两级社会治理综合指挥平台建设；贵州省通过“政府+企业”模式建成了“云上贵州”系统平台，入驻了“电子政务云”等在内的“7+N”朵云，形成了“一个核心，多个节点”的政府信息系统平台架构。二是建立专业领域治理信息平台。深圳市坪山新区，以“织网工程”为依托，搭建劳动关系“预防、预警和处置”信息一体化治理平台，2014年，劳资纠纷实现“三连降”，龙华新区开发了智慧城管大数据协作平台；成都市运用移动互联网和云计算等技术建设了“成都市视频流通溯源电子商务平台”，在全国首创以市场为主导，依靠第三方企业建立并运营符合现代消费发展趋势的食品流通溯源体系的全新监管模式；烟台市栖霞西城镇，建立了“三农”信息互动网络平台，依托联通运营商平台，镇党委政府可以实时发布惠农政策、办事指南等信息，而群众则可依托回复功能，及时反馈自己的诉求，提出自己的意见和看法。

（二）“互联网+”社会治理的有益经验

1. 自上而下的统筹规划有利于“互联网+”社会治理的分步有序推进

“互联网+”社会治理是一个循序渐进的过程。社会治理主体虽然由单一的政府主体走向政府、组织和公众的多元主体，但整体性、系统性和全局性的统筹设计依然是必须，否则仍然会带来治理的分散化和碎片化。各级政府作為社会治理的主导者，长期积累的行政管理资源与经验使其能总揽全局，较为准确地把握所在行政区划的经济社会状况。由它们在充分与社会、公众沟通交流的基础上，制定适合本区划的“互联网+”社会治理方案，明确总体目标与阶段性目标、抓住重点任务，才能有效协调不同地区和部门的利益纠葛，使原本无法整合的政务服务得以一体化，逐步实现跨地区、跨层级和跨部门的互联互通和共享共用，确保“互联网+”社会治理有序推进。

2. 推进“互联网+”社会治理必须要夯实信息化平台建设

“互联网+”的本质在于平台化，信息化平台是推进“互联网+”社会治理的必要载体，是社会信息流转的通道和各类技术的用武之地。夯实信息化平台建设，一是要通过整合、完善、新建等方式建立起全面覆盖、动态跟踪、信息共享、功能齐全、运行稳定的社会治理综合信息系统，尤其要健全和完善基层社会治理综合服务信息化管理平台；二是要有一张“盖到边、沉到底”的信息收集网络，确保平台有数据可看、有信息可用；三是建立各种实用性的数据分析模型，提高社会治理系统监测、评估、预警、分析的能力，保证信息能用好，为社会治理提供决策依据；四是有一支专业的人才队伍和一套良好的运行协调机制来保障信息的采集、分析、流转、整合和运用，改变以前的“人跑信息不跑”的状态，走上“人不跑信息加速跑”的康庄大道，快速解决纠纷、化解矛盾，提升社会治理能力。

3. “互联网+”技术支撑数据开放共享，有利于整合社会治理资源

传统社会，政府为了适应社会治理专业性与广域性的要求，形成了条块分割的管理架构，早期的信息化建设也因这种条块形成了相互隔离的信息孤岛，日益增长的数据让信息孤岛现象更加凸显，严重阻碍了部门之间、政府与社会之间的数据交换和信息共享，而数据信息隔离导致了严重的社会治理资源的隔离。进入“互联网+”时代，由于网络连接的广泛性和数据采集、存储、分析、计算的泛在性，政府本身相对于社会的信息封闭状态被打破。无所不在的信息采集设备和交换存储分析能力，使得普通个体也具有了广域范围内的信息获取能力，甚至比政府的信息获取能力更强。借助“互联网+”技术建立统一的数据开放共享平台，能将原本隔离的政府社会治理资源汇聚起来，并调动社会信息能力将散见的社会治理资源聚合起来，通过智能分类、聚类等，剔除错误和重复信息，完成资源的整合与优化配置。

4. 大数据技术的运用能有效解决部分社会治理难题，提高治理科学化水平

传统的社会治理存在单兵作战、信息不畅、效率低下、被动响应、治理滞后等问题。借助大数据技术，一是通过数据开放提高了基础服务能力。将已有的数据通过一个开放的网络平台免费提供给所有需要的人。不但可以给公众直接提供服务，也可以为其他政府部门、科研机构以及公益组织提供进一步整合和利用数据的机会，从而给社会治理提供间接帮助。二是大数据决策实现了科学决策力。运用关联的方法，广泛收集可能与待解决的社会问题相关的大量数据，筛选出关联度最高的一组数据或计算成一个指标，以此作为依据辅助决策；或者在挖掘大量数据基础上，预测可能会发生的事件，帮助决策者掌握更全面的信息或更有力的证据，增强决策的科学性。国外的“大数据社会福祉”运动、国内的部分实践案例已经在社会安全、城市建设、社会保障、就业与创业、环境与可持续等社会治理范畴取得了不错的效果。

5. 项目引领是“互联网+”时代社会治理的重要途径之一

智慧城市建设、浙江的两网融合、深圳的织网工程、深圳龙岗区“社区民生大盆菜”项目、上海沪东新村的“微心愿”等的成功经验表明，项目是“互联网+”社会治理的有力抓手。首先，项目建设有目标。项目设计一般来源于现实问题需要，把项目建设与解决热点难点社会问题相结合，有区域性和明确指向性，打破了“一把尺子量到底”的体系，是对社会治理的“供给侧改革”。其次，项目实施有保障。项目作为资金、技术、人才等的聚合体，拥有了实体保障，同时从项目的形成到项目的实施、评价，还有相应的机制保证，如上海沪东新村的自下而上的建设项目形成机制、自我服务项目形成机制、工作评价和监督机制等。最后，项目效果有推广。一个项目的成功会成为强大的引擎和动力，辐射需要解决同类问题的地区和领域，如贵州的“云上贵州平台”已经由七朵云向N多云发展，遍及工业、环保、交通、旅游等多个领域。项目的示范辐射作用会大大加速“互联网+”社会治理的推进进程。endprint

6. 开展多方合作的“互联网+”社会治理研究有利于社会治理实践持续优化

政府借力企事业单位、科研院所和社会组织的力量，组织多方合作开展“互联网+”社会治理的研究，一是能丰富社会治理相关理论给社会治理实践提供智力支持，将最新的研究成果运用于实践中并在实践中检验理论的科学性且予以优化；二是能探索各类信息技术在社会治理中的运用方式、方法及适用性，在此基础上研发更多实用、好用的应用系统，如人工智能辅助决策系统、社会风险监测预警系统等，为公共服务、社会化服务开放端口，深化应用政府数据和社会数据，拓展“互联网+”社会治理平台功能应用；三是建立更加智能的数据分析模型、提升数据分析应用能力，新制定相应标准与规范；四是发现、识别、提炼社会治理实践中的问题和难点，研究解决办法。这种以理论指导实践，又以实践检验并修正理论的循环往复的方式，有利于促进社会治理实践持续改进优化。

二、“互联网+”社会治理存在的问题

（一）数据开放不足，大数据管理与分析应用能力不高

依靠大数据进行社会治理的关键，是要把社会治理部门中积累的数据资源开放共享，进行深度挖掘和分析，获得大数据背后蕴藏的内在规律。虽然多地成立了大数据管理机构并开展了一些工作，但目前数据开放仍然有限，大数据管理、分析和应用的能力不足。一是数据收集存储能力不足。数据收集需要的专业人才稀缺，设备数量和质量有限。二是大数据分析和应用能力不强。政府部门缺乏专业的数据分析人才，使得大量数据资源无法得到及时有效、深度、系统的分析和解读，同时各行各业的大数据应用水平差距明显，严重制约了大数据在具体社会治理实践领域中的应用。三是大数据管理能力不足。尤其表现在现有的数据管理法律法规难以保障数据管理的高效运行，以致可能引发新的社会矛盾、法律纠纷甚至滋生违法犯罪。

（二）信息孤岛2.0逐渐形成，信息资源整合共享仍然不足

传统的科层体制导致了信息孤岛的形成，阻碍了部门间的信息资源共享，带来了社会治理的高成本、低成效。“互联网+”本为信息资源的整合共享提供了机遇，但却又开始形成信息孤岛2.0版本，即线上社会治理服务出现碎片化，带来的信息孤岛。例如，政务微信服务号，仍然按条块思维建设，形成无数个互不相同的账号，手机客户端APP开发也多从部门视角出发，又出现了信息化时代的条块分割，各自为政，建成了一个个APP孤岛，公众要办成一件事，可能需要下载多个政务APP或者关注多个政务微信公众号。据统计，截至2016年1月，全国70个大中城市共有316个政务APP，分布在交通、社保、民政、旅游等多个领域，但它们的总下载量仅为2476.9万次，不足一些商业APP的10%。部门之间没有跨越边界，多个部门的后台没能协同，这又走上了传统社会治理“多站式”服务的老路，资源仍然没能有效整合，公众要申请服务或者解决问题的过程并没有得到简化，效率并没有因信息技术的介入而提高。

（三）出现新的制度真空和治理盲点，引发新的问题

“互联网+”的确给社会治理带来了曙光，给我们提供了以前不可能具有的条件和能力，但也带来了前所未有的问题。首先，法律法规和相应制度建设严重滞后。一是已有的法律法规不完全适用于新兴领域。如腾讯与360的诉讼案反映出我国反垄断法在新形势下面临的挑战。二是诸多新兴领域出现立法或制度空白。如在线租车市场存在服务质量参差不齐、消费者的权益难以保障的问题等。其次是数据安全和信息污染治理。一是数据安全问题，一些数据（个人隐私数据、关系国家安全的数据等）如果被恶意利用，将会对个体和社会产生不同程度的危害，严重的甚至会危及国家安全，例如棱镜门事件。二是信息污染问题。由于互联网强大的传播能力，不可避免地出现了信息污染，大量虚假信息泛滥成灾，治理网络污染成为新难题。此外，“互联网+”技术的自由、平等、开放可能会被不恰当地使用，如自由主义的泛滥、恐怖思潮的散布，或者被敌对势力作为谋求其文化霸权的工具，有组织、有策划地“引导舆论”，以达到某种政治目的等。

（四）公众信息素养差异对“互联网+”社会治理发展的制约逐渐显现

公众的信息素养即对信息的获取、理解、辨别和应用能力是影响“互联网+”社会治理的重要因素，现实是我国区域间、个体间的信息素养差异较大，一方面制约了“互联网+”社会治理理念的全面接纳，对于互联网领域层出不穷的新理念、新概念，普通公众需要一个理解的过程，而这方面的宣传和教育明显不足，结果导致“数字鸿沟”引起的“知识鸿沟”进一步扩大，“互联网+”社会治理难以被接受和理解；二是制约了社会治理中新技术运用的推广和覆盖，对于每项新技术，公众有一个学习、适应的过程，如果部分人群的自身能力不足以支撑新技术的学习和运用，那么基于此的社会治理在他们身上就毫无意义，例如部分老人、儿童、农民等根本就不了解、不会用APP、移动客户端等，基于这些应用的社会服务提供和问题的解决对他们而言就没有任何作用；三是信息素养差异带来信息获取、诉求表达的渠道与效率差异，信息素养较低者诉求表达渠道窄、效率低，就可能会叠加风险，引发社会冲突。

（五）过分追求“互联网+”新技术阻碍了“互联网+”社会治理的发展

层出不穷的新技术给我们的社会治理提供了强大的技术支撑，促进了经济社会发展新业态的形成，在人们的热捧中又走向了另一个极端。一是盲目建设“互联网+”产业发展，带来新的社会问题。以物联网和互联网金融为例，随着物联网产业被确定为我国重点发展的战略性新兴产业，许多地区将其作为当地的重点产业。但有些地区并没有因地制宜制定发展规划，而是盲目建设相关项目，出现大量项目空置、无企业进驻等现象。在互联网金融领域，目前大多数互联网金融企业都是盲目跟风式模仿，导致同质性竞争严重，市场主体“鱼龙混杂”，恶意欺诈事件频发。二是过分追求“互联网+”新技术在社会治理中的运用。每项技术都有其适用的边界，每项新技术都有其试用到实用的过程探索。例如，在“互联网+”背景下，各行各业的深度融合导致各类组织对政府逐步公开信息和开放数据的质与量的需求更高，选择利用何种工具手段对数据进行采集、挖掘、清洗、应用，才有利于实现社会治理的目标并转换为具体行动，是必须深入研究和认真解决的问题，如果简单采用最新技术进行加工就可能带来数据失真、决策失误。

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作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：胡 越endprint