检察机关内部制约机制探析

单新源

摘 要：检察机关与其他司法机关相较，其权能属性具有复合性的特点，作为参与刑事诉讼全过程的国家机关，检察机关参与诉讼过程所体现出的贯穿性特点与其诉讼任务由各部门分解承担的现状，决定了完善检察机关内部制约制度的需求更加突出和强烈。党的十八届三中全会提出深化司法责任制改革后，关于检察机关体制革新的探索变得更加迫切。本文结合司法责任制改革的要求、目标对检察机关的影响，对检察机关内部制约机制展开讨论，以期能够寻找出可供遵循的规律和途径，为实现检察机关法律监督等职能创造更好的内部运行环境。

关键词：司法改革 检察权 制约机制

一、检察机关内部制约机制问题研究的背景

司法责任制改革是中央部署司法改革的重要内容。2014年初，中央在全国首批7个省份试点推进实施司法责任制改革，至今年初，天津市各级检察院相继完成检察官遴选等关键步骤，改革始终是近年检察工作的重点内容。

司法责任制改革初衷就是要打破传统的办案模式，减少中间环节，赋予办理案件的检察官以必要的案件处理权，提升检察官的独立地位，真正做到明确职责、科学授权、严格追责。关于检察官的独立地位，要明确检察官是“一种机关”，而不仅仅是一种官职和身份。一个检察院主要是由若干独立的检察官构成的，而不是由若干公务员性质的“检察干警”或“检察人员”构成的。检察长、副检察长及业务部门负责人的监督权都是以检察官独立为前提的。

这意味着，在司法责任制改革后，检察官的职权原则上应当包括各项具体检察权能和其等级相适应的指令权和监督权。除了无权制定一般性规则和政策外，检察官能够代表所属检察院进行各项职能活动，改变了传统由检察长统一领导检察院的工作、副检察长分管若干内设机构的工作、各内设机构负责人领导部门工作的具有强烈行政性质的工作体制。将弱化副检察长的分管职能和部门负责人的领导职能，形成以检察官（检察长、副检察长、部门负责人首先都是各独立检察官）为主体、按检察官等级实现领导和监督职能的管理监督体系。这种工作体制的调整、模式的转变，不仅仅是对检察官权力的重新定义，更是对检察机关内部制约机制的重新定义，是对监督制约机制针对检察官独享案件决定权的监督提出的新要求。

二、检察机关内部制约机制完善面临的问题

（一）内部制约在制度设计上存在欠缺

刑事诉讼法中对公安机关、检察机关、法院进行刑事诉讼，三家应当分工负责、相互制约、相互配合做了规定。但是就检察机关内部工作中应该遵循的机制一直处于模糊状态，“制约”的界限和内涵不确定，使“制约”成为政策性的倡导，而在实践中难以有效实现。

1.从监督制约的构成来看，重考核而轻管理，对检察权行使的同步监督和事前预防存在缺位。制約机制应当以对行使检察权行为的监督和管理为核心，这是一个贯穿始终的动态过程，但是从目前的制度构成来看，更加注重的是对结果的考核，也就是在案件办理终结后才启动对办理案件情况的考评，而忽略了对办案过程的监督制约。现有的案件质量考核以及对案件归档后案卷的检视都是对检察权行使的事后评价和救济，无法体现内部制约机制在事前预防和事中纠正的监督功能。

2.各个制约规范之间有交叉重合之处，但是又存在监管漏洞。作为构成内部制约机制的各项制度，相互之间应当有侧重，同时又可以实现无缝衔接，但是现行的各个制度之间却有许多重合之处，在实际运行中又由不同的主体主导并遵循不同的规范，这不仅导致了不必要的重合，还会使得各项制度无法发挥出监督制约的效果合力。目前对检察权行使的监督主体包括了上级检察机关、本院检察长、分管副检察长、办案部门负责人、检委会等多个部门，如此多的主体直接导致了监督体系职权不清、责任不明、监督内容重合等一系列的问题；有时甚至会基于部门利益出现妥协，使监督制约效果大打折扣。

（二）内部制约机制运行中存在不足

1.制约机制本身以“潜规则”形式出现，难以得到有效监督和遵守。为了保证工作的顺利开展，近年来，各级检察机关就内部工作的进行相继制定了一系列规章制度，有的汇编成册。各级检察机关都或多或少的制定、修改了一批规章制度，但是这些内部的制约机制往往没有正式予以公布，或者公布渠道狭窄，其对办案人员的调整、约束的效力和功能不强。正如有学者所指出的“隐形程序没有统一的行为模式，至于是否启动，如何启动该程序完全取决于实施者，因而隐形程序具有较强的随意性”。

2.制约机制存在重视配合、监督不到位的情况，监督过程中着重实体监督、轻程序监督。究其原因，在于没有充分树立监督者也要接受监督的观念，注重形式而未认真分析存在的问题的症结，没有抓住问题的本质。有的则碍于在同一机关工作的情面，不愿大胆开展监督。具体表现为在监督中以客观原因进行推脱的情形；对于确实需要监督的，重视案件的定性和事实的把关，忽视程序问题，同时，还存在注重程序法规定内容的监督，忽视具体办案实际问题等。

三、检察机关内部制约机制的完善的建议

从总体上看，检察权最大、最直接的表现为案件的办理权，因此，检察机关的内部制约应从案件办理过程监督制约和办案检察官监督制约两方面进行切入。

（一）从案件办理过程监督制约着手，注重发挥监督主体主动监督作用，加强同步监督和事前预防

笔者认为，根据现有基层检察机关的机构设置情况，应对主要监督主体予以明确，充分发挥案件管理部门、检察官联席会议、检察委员会的案件监督作用。

1.案件管理部门运用大数据分析，即时监督。案件管理部门设置的目的就是加强执法办案的管理工作，其主要承担案件的管理、监督、服务和参谋。具体而言案件管理部门负责案件统一受理和登记；案件流程的监控；案件质量的评查；案件统计管理以及综合考评。除本身即具有强化内部监督制约的职能外，案件管理部门对案件从移送至检察机关起至案件办理完结的全程动态均予以记录。因此，案件管理部门可以通过对案件的基础数据全面掌握的基础上，利用大数据分析系统，实时从核心数据、常规分析、专项分析、办案评价、人员管理等多维度对案件办理的各项指标予以动态监督，通过大数据分析，对可能出现的案件办理异常情况及时捕捉，以数据分析作为监督线索，进一步加强案件的同步监督。endprint

2.发挥检察官联席会议的制约作用。检察官联席会议的召开为检察官在最终决定案件时提供理论和经验支持，并不对案件直接作出决定，参与讨论的检察官的意见会以会议记录形式被记录在案。尽管案件承办检察官仍是案件的最终决定者，但承办检察官需要在案件审查报告中就检察官联席会中各位检察官提出的意见是否予以采纳进行说明，并对原因进行阐释。如此，检察官联席会议的召开就对办案检察官形成一种制约。同时，在司法实践中应当对应提请召开检察官联席会的案件范围予以明确。如重大疑难复杂或在法律适用上有重大争议的案件，以及拟不批准逮捕、不起诉、撤诉、抗诉、提请抗诉、提出再审检察建议以及诉讼监督活动中书面纠正违法、重大涉检信访等。通过限定上会案件类型的方式杜绝检察官回避检察官联席会议的监督。

3.检察委员会突出主动监督作用。检察委员会是检察机关检察业务方面的决策机构，在案件监督制约上具有权威性，但检委会通常由办案人申请，经检察长批准后决定召开，具有一定的被动性。要发挥检委会的主动监督作用，可以通过检委会办事机构组织各检委会委员积极履职来发挥其内部监督职责。

检委会办事机构可以通过对检察官正在办理的案件进行抽选，定期组织检察委员会委员列席检察官联席会议。如果检委会委员在列席会议时，对案件办理质量或程序存有疑义，可向检察长申请通过审查和调阅有关文件、案件材料、旁听开庭审理等多种途径，主动监督案件办理过程。检委会委员如发现检察官办理案件可能存在问题的，可以向检察委员会办事机构及时反馈，或直接向检察长反映，要求检察官报告办案情况。检委会办事机构根据反馈，认为确有必要的可以向检察长申请，要求检察官将承办的案件提请检察委员会审议。

（二）从办案检察官监督着手，从思想政治建设、完善考核制度、严格检察纠错机制等多方面严格监督

1.加强党建、队建，抓好思想政治建设，锻造检察官严于律己的过硬作风。“抓党建，带队伍，促业务”是当前基层检察院进行探索和实践的一个重要课题，应认真贯彻党的十八大和十八届历次全会精神突出抓好从严治检，锻造检察队伍严于律己的过硬作风。一是坚持把纪律挺在前面。旗帜鲜明地把纪律和规矩挺在最前面，严格整肃检风检纪，强化检察队伍自身建设，努力锻造人民满意的检察队伍。二是严格规范党内生活。严肃党内政治生活是锻炼党性、改进作风的思想熔炉，同时也是规范司法行为、全面从严治检的有力抓手。三是狠抓司法作风整改。突出权利运行监督，强化对领导干部的监督，监督领导干部落实各项权利运行廉政规定，检查领导干部落实主体责任情况。

2.完善检察业务考核制度。检察业务考核制度的建立健全，涉及两个方面的问题：一是考核指标的设定。检察业务考核的主要指标应当是办理案件的情况。把办理案件的情况作为检察业务考核的基本元素和考核内容。应当对检察官办案的结案率、无罪判决率、量刑建议采纳率等通过大数据进行比对，全面统计分析，精确测算检察官办案工作质量，根据信息智能分析结果，评价业务业绩。二是考核结果的运用。要改革人际关系、领导印象、自我评价或者其他与检察业务无关的因素决定检察业务人员升迁进退的现状，切实把检察业务考核的结果与检察人员的奖惩、晋升直接挂钩。检察业务考核的成绩应当成为检察人员晋级、晋升的主要依据。唯有这样，才能建立健全符合司法规律的、真正体现检察特色的检察管理制度，才能有效的建设高素质专业化检察队伍，才能保证检察权依法独立公正的行使。

3.完善行使检察权的纠错机制。一是提高检务效能监察以提升法律监督效率和保障司法程序公正。充分发挥检务督察机制作用，围绕落实中央八项规定、执法办案、纪律作风等，增强干警遵守制度纪律、维护检察形象的自觉性。近年来的实践证明，检务效能监察对解决队伍、业务中的问题，对规范科学管理，建立长效管理机制有重要意义。如对档案归档是否及时、赃物保管、处理是否安全合法，就有力的促進了工作作风转变。二是制定行之有效的责任追究制度细则。在新的办案模式的基础上按照检察官权力清单明确办案权限、办案责任，切实落实错案责任追究制度。对于在检察环节中出现的错案，应当启动错案责任追究机制，实事求是的分析错案发生的原因和责任。对于确实属于办案人的责任，除了按照《国家赔偿法》依法予以赔偿外，还应遵循最高检公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》对责任人按照故意责任、重大过失责任和监督管理责任，对责任人予以追究，严肃处理。

总而言之，在司法责任制改革的背景之下，检察机关的运行机制呈现出新的特点和要求。检察机关司法责任制改革的核心要求就是“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，明确案件承办检察官的主要地位。建立和完善检察机关内部制约机制，即是在明确检察机关检察权范畴的同时，对检察官行使检察权提供制度依据，也是确实落实司法改革，保证司法公正，建立良好的内部运行环境的应有之意。endprint