构建干部容错纠错机制的思考

许冰杨+何雪梅

随着全面深化改革和全面从严治党互持互助、齐头并进，干部队伍中能力不足“不能为”、动力不足“不想为”、担当不足“不敢为”问题日益凸显，形成改革“中梗阻”。建立干部容错纠错机制，允许试错，宽容失败，为改革创新、担当有为的干部“减压兜底”，正是各级政府破除“为官不为”现象的制度性回应和关怀。近年来，在中央层面政策倡导和地方政府建制试行的双重推动下，容错纠错机制已然成为助力改革落地的政府创新热点，但全国整体上仍处于试点探索阶段，并无成熟的经验可循。因此，探索构建一种科学合理、实操性强的容错机制，无疑具有很强的现实意义。

一、现行干部容错纠错机制的基本共识

（一）“为何容错”。各地对建立容错纠错机制的重大意义和价值认定基本一致，主要是营造宽容失败、鼓励创新的制度环境，促进改革创新，激发和保护干部干事创业的激情和活力。

（二）“容什么錯”。各地文件都重点设置了容错的边界和条件。山东省济南市采用“要素规定法”，规定了免予追究有关人员责任的4个条件。绝大多数地方采用了清单列举法，列举容错情形种类不一而足。一般认为，容错纠错的核心要义是，对有关单位和个人在履职担当、改革创新过程中，未能实现预期目标或出现偏差错误，但符合法律规定和政策规定，勤勉尽责、未谋取私利的，不做负面评价，及时纠错改正，免除责任或从轻处理。限制性规定集中在“出于公心、善意履职、不违反党纪国法、经过民主决策程序并有书证”；容错免责例外情形，普遍对造成重特大安全责任事故、严重环境污染和生态破坏责任事故的行为实行“零容忍”。

（三）“怎样容错”。各地试行的容错认定程序大致包括申请、核实、认定、反馈、报备五个环节。绍兴、台州、齐齐哈尔等地还增设“暂缓”程序，即对一时难以定论的情形，可以暂缓做出决定，三个月内给予结论性意见。申请主体多数是被问责追责的相关单位和个人。认定主体普遍由纪检和组织部门组成。

（四）“容错之后怎么办”。对于容错结果，经认定给予“责任豁免”的，在各类考核、评优评先、提拔任用、行政追责和效能问责等方面不受影响；需追究党政纪责任的，可酌情从轻、减轻或免予处分。山西、湖北、陕西、成都、西安等地目前施行容错机制的一大特色就是注重抓早抓小、及时纠偏纠错。

二、容错纠错机制的操作困境

（一）“容错”与“问责”的问题。容错免责与监督问责之间存在较大的张力，堪称为“激励与惩戒二律背反的两难境地”。[1]事实上，在处理“容错”限度和“追责”力度关系时，各地掌握的宽严尺度分歧较大。一是适用对象方面，有的仅将领导干部作为容错对象，有的则针对所有机关工作人员；二是容错适用范围，湖北、广东、江西等省只针对改革创新行为进行容错，陕西等多地则没有明确区分改革创新行为和一般行政行为；三是容错情形的例外条款，多地明确规定不予容错的情形，一些地方则没有容错的否定性规定；四是容错结果运用，广西南宁等地明确规定“一票否决”事项不予免责，多地则规定“责任豁免”后相关考核免予“一票否决”等等。因此，准确把握容错与问责的平衡点，破解其逻辑悖论，成为推动容错纠错机制落地生根的重要难题。

（二）容错条件“导向”与“精细”的问题。建立干部容错纠错机制，应兼顾容错原则的导向性和容错范围的精细化。导向上，容错着力点应放在改革创新的探索性工作、攻坚克难的重点工作上，从机制上明确干部在什么情形下可以大胆干事、勇敢探索、积极创新，不应包含日常工作中的一般性偏差和失误。但在实际运行中，有的地方将常规工作纳入容错范围，调研中部分街镇干部也出现将“容错”与常规工作“出错”相混淆的误解。内容上，各地重点设置容错条件和情形，有的地方规定失之笼统，缺乏操作性；一些地方清单式列举了容错条款，但同样面临“挂一漏万”的困境。比如，强调的“经过民主决策程序”这一条件，对于重大紧急情况下的决策行为就过于严苛。

（三）认定程序“严谨”与“开放”的问题。大部分地方规定，容错机制的最终裁定，由同级纪检机关、组织人事部门负责。但界定责任非常复杂，判断一项情形能否免责，与行为人的主观动机、行为发生的具体背景、客观条件、过程、结果等都密不可分，往往需要权威性、科学性、专业性的评判。而且，在容错边界不清、容错免责条款不完善的情况下，很难客观衡量“错”的合法性与自由裁量权问题，其评判结果的公正性和权威性很容易遭受质疑。

（四）机制的“公信”与“关爱”问题。容错免责机制是一个庞杂的系统。少数干部对建立此项制度心存疑虑，担心在容错纠错机制本身并不完善的情况下，很多因素可能会影响评判主体的认定，即使作出免责认定，也可能成为政治前程的污点。而且，当前对改革创新失误失败的社会宽容度不太高，容错纠错机制可能导致干部“特权化”、“特殊化”的群众认知偏差。从各地实践看，还有待进一步释放容错纠错机制的公信力。

三、建立健全容错纠错机制的路径选择

（一）准确设定容错边界。“容错”体现的是制度弹性，但它仍然在制度框架之内。建立容错纠错机制，应恪守道德底线、法律红线和党纪高压线，坚持习近平总书记“三个区分”的基本原则，明确容错边界。一看动机，是为公为民，还是损公肥私；二看缘由，是客观因素造成的错误并主动纠错，还是主观故意的失职渎职；三看程序，是经过科学民主决策，还是独断专行、草率决策；四看政策，是否符合上级政策精神，是否有法律明令禁止；五看后果，有无造成不可挽回的后果。[2]

（二）科学明晰容错清单。正面清单树导向，负面清单明底限。应通过深入开展调研，把握地方当前改革创新、干事创业中的“风险点”和“容错需求点”，科学细化为容错清单。

1.容错正面清单。除了借鉴现有制度文本中改革创新、生态环保、民生项目等共识性、基础性条款，可考虑纳入以下重要情形：在承担急难险重任务或分管风险较大工作中，因主动揽责涉险、积极担当作为，出现一定失误或非议行为的；在化解矛盾焦点、解决历史遗留问题中，因勇于破除障碍、触及固有利益，造成一定损失或引发信访问题的；在处理长期缠访、闹访或疑难信访问题中履职尽责、积极作为，但仍出现非法越级上访的；在处置突发事件中因情况紧急临机决断事后及时履行报告程序的；在重大公务或招商引资活动中，为推动地方发展，未严格执行相关规章制度且情节轻微的；按照事发当时法律法规和有关规定，不应追究责任或从轻追究责任的等等。endprint

2.容错负面清单。造成重大安全责任事故、严重环境污染、生态破坏责任事故的；严重影响社会稳定造成重大经济损失的；同一工作、同一问题上重复出现失误和错误的，一律不适用容错情形。

针对基层干部反映的部门与街镇权责清单交叉笼统，以及不同部门、不同行业领域存在差异化和专业化的具体情况，“一把尺子”量错不科学的问题，应完善市、区县、街（镇）社区四级权责清单和负面清单，并根据不同行业领域情况分类细化，逐项认证，提出具体的容错情形，纳入容错纠错机制。比如在征地拆迁、环保执法领域、 安全生产领域等多个不同领域分别制定容错清单，促使容错纠错机制更易于落地。

（三）规范设置容错程序。

1.统筹认定主体。基于干部管理体制和追责或处分实施主体保持一致的考虑，容错认定主体应为党委主导、纪检监察和组织人事部门具体负责，相关单位共同参与。可设立容错纠错联席会议，由党委政府、纪检监察、组织人事、法制部门、人大代表、政协委员、利益关联方、群众代表等组成，对于涉及重大公共利益、群众关心关注的失误事件，共同进行研判。对于专业性较强的事件评估，可引入第三方机制。

2. 优化认定程序。借鉴各地做法，容错可按“申请、核实、认定、反馈、暂缓、纠错、报备、跟踪管理”等环节办理，明确每个环节的实施主体、操作流程和工作时限，做到环环相扣，紧密衔接，促进容错纠错机制的畅通运行。

（四）建立防错纠错配套机制。一是常态监督和警示纠错并重。坚持“五步监督法”，充分应用“四种形态”，及时发现、责令整改、跟踪督办干部改革创新、干事创业中的错误，做到“早预防、早发现、早纠正”的防错纠错要求。二是建立改革创新风险评估备案制度。事前，设定风险分级，建立完备的资料台账并备案；事中，滚动评估实施效果，强化过程纠偏。事后，由政府和社会多元主体（包括智库机构、专家学者、民意代表等）联合评估评价改革成效，并作为容错免责和依法追责的重要依据。三是严格落实问责机制。充分发挥党内问责的负向激励作用，以增加违纪违法的成本，强化问责机制的纠错功能。可借鉴浙江省奉化市做法，细化负面清单，并对每个负面情形列出扣分准线，视具体情况分别赋予不同分值，根据个人扣分数值进行分类处置，使问责制极具实操性，为容错免责制度落地提供了重要保障。

（五）阳光运作容错纠错机制。一是用好舆论引导制度。通过公开发布和解读容错纠错制度，及时回应和引导社会舆论等方式，彰显政策导向，扩大党员干部、群众知情权，提升社会宽容度。二是用好结果公示制度。对于干部错误的性质、容错的条件、处理结果在适当范围内进行公示，确保容错机制的实施得到民主监督，维护制度权威性。三是精选试点运行。可选择2～3个行政作为风险较高的部门或发展较快的区域进行试点，提出需要容错的细化清单，逐一说明理由，提交给容错纠错联席会议进行評估审核并备案。如果试点成功，既可为更大范围推广提供案例参考样本，又可增强干部和社会公众的信心。

参考文献：

[1] 刘明定. 构建容错机制的逻辑悖论与破解之策[J].领导科学，2016（6）.

[2] 李蕊.容错机制的建构及完善[J].社会主义研究，2017（2）.

作者单位：中共重庆市北碚区委党校

责任编辑：胡 越endprint