地方政府土地财政问题研究

赫英慧

摘 要：地方政府的土地财政不仅是关系到地方政府的经济问题，也是影响社会和谐稳定发展的重要因素。本文围绕现阶段土地财政问题，分析其内容和特点，阐述地方土地财政对社会经济带来积极影响和消极影响，探讨相应的解决建议。

关键词：地方政府；土地财政；出让

前言：土地财政是我国一个独特的经济现象，推动了城市化的快速发展。地方政府通过出让土地获得高额的土地出让金，也导致了一系列社会问题的发生，例如房价持续上涨，房地产投资过热，农民土地利益受到损害。近年来中央出台了相应的调控措施，但是房地产市场的高温并没有得到有效的抑制，各地频频出现“地王”，拆迁后农民缺乏保障。因此土地财政问题已不是地方经济问题，也成为了影响社会的民生问题。

1地方政府土地财政的内容和特点

1.1地方土地财政的内容

地方政府土地财政在我国在二十世纪九十年代城市化不断发展过程中出现的特殊经济现象。一般是指地方政府通过以本市土地为载体，使用土地的征收出让、开发利用来获得土地出让金，以及相关的租金、税费等财政运行模式。主要包括了土地出让金、土地相关税收和土地抵押融资等。近年来土地出让作为地方政府主要的预算外收入，也受到了地方政府的高度依赖和过度追求，土地作为自然资源在市场化改革中发生了重大的使用改革。在现行的土地制度中，政府在征用农用集体土地后，如作为公益性用地需无偿的交给使用方，工业用地需要通过协议方式出让，而商业、娱乐、旅游等经营性的用地需要政府通过拍卖、招标等方式出让。

1.2地方土地财政的特点

首先，土地出让金及土地税收占据地方政府财政收入的主要位置，并且逐年上升。各地房地产市场快速发展，并且土地市场经济制度也逐步得到完善，在地方政府的财政收入中，土地出让金占据着重要的组成部分。2012年土地出让金在我国地方政府的财政收入中已达到41.43%的占比。同时，土地相关税收占据了16.58%，并且逐年上升。而随着我国市场经济的发展，土地出让金及土地税收将会发挥越来越大的作用。

其次，各地区之间的土地财政存在较大区别。我国在经济整体处在快速发展时期，但各区域城市间存在发展的不平衡情况。中国东部地区工业化和城市化的发展起步比较早，具有优越的地理位置，因此土地利用率较大，市场相对比较成熟，土地的财政收入也就较高。而中西部地区起步晚，土地利用率较低，地理环境、经济市场都不完善，土地财政并不能发挥明显的作用。例如在2010年到2013年，江苏省的土地出让金相当于陕西省、河南省的收入总和的2倍多，可见我国东西部之间的土地财政收入差距之大。

2 地方土地财政对社会经济的影响

2.1 积极影响

2.1.1 扩充财政收入，提高GDP增长

地方土地财政在短短几年中出现了大幅度的增长，最直接的增加了地方政府的财政收入。地区GDP的增长主要依靠企业的发展，地区中的企业规模大、数量多、获得效益高，则该地区的GDP必然发展迅猛。地方政府为了提高经济，一般会通过低价向企业提供工业用地，以此降低企业的用地成本，吸引更多的企业来当地进行投资和建设。在国家出台住房制度改革政策之后，地方政府除了保持过去的工业用地政策，也在城市经营用地上采取的相应的方法，对商业用地通过低价征收和高价出让来获得更高额的土地出让金，以增加地方政府的财政收入。在获得充足的资金后，政府加大了对城市的环境设施建设，从而能够吸引到更好、更多的企业，形成投资的良性循环。

2.1.2 推進地区城市化

地方政府通过土地财政获得了大量的财政收入，一般会投入到城市的基础建设中，这就提高了城市中土地的利用效益和利用率，促进了地区城市化的品质发展。同时，地方政府会大量的出让建设用地来实现土地财政，也在一定程度上扩大了城市的区域面积，促进了地区城市化的数量发展。

2.2 消极影响

2.2.1 引发政府财政金融风险

土地财政具有不可持续性。土地出让金是土地财政收入的主要来源，而房地产市场并不是一个无限需求的市场，供需在市场供应发展的过程中会达到一定的平衡，这种不可持续性也就带来了政府融资平台的债务风险。

土地资源面临过度开发。土地资源的数量毕竟有限，同时也受到地域位置的限制，不合理的利用和过度开发都会带来无地可用的情况，土地财政也就失去了收入的主要源泉，带来的一定的财政风险。

受土地市场经济波动影响较大。地方政府主要依靠土地出让金来偿还银行的抵押贷款，如果市场经济出现较大的波动，土地出让金收益便会减少，地方政府会面临巨大的债务风险，同时银行也具有较高的信用违约风险，影响的范围较广。随着债务的积累，风险也在不断加大，土地抵押也面临日益严重的信用危机。

2.2.2 推高房价，出现投机现象

土地财政变相的支持了房地产业的发展，一定程度上推高了房价。地方政府是土地的管理者，对房地产业的发展具有非常大的影响力。房地产收益涨高推动了土地市场的热度，地方政府获得了高额的土地出让金和土地税收，增加了财政收入。自2004年起，我国商品房的平均售价一路飙升。以江苏省江浦区为例，2015年平均售价为14722元每平米，相比2008年是1521元每平米上涨867.9%。房地产价格的上涨导致居民购房困难，也形成了资产泡沫，使我国经济过于依赖房地产经济。

3 土地财政的建议

3.1 完善财政体制

完善、深化现有财政体制需要优化中央财政与地方财政的关系。我国中央政府具有税法立法权和税收制度的确定权，地方政府具有固定税种征管权。这种税制并不利于地方财政实现收支平衡，不能发挥出财政的分权有事，压抑了地方政府培植税种的积极性。因此应当扩大地方政府的权利，使地方政府能够对当地具有影响力的税种进行立法征收。同时完善地方的税收体系，规范土地出让金的征收管理和使用，有效的进行土地财政管理。

3.2 完善收益分配体制

地方政府在土地财政上具有经营权、垄断权，需打破这种格局，完善收益分配体制，才能尽快的形成城乡统一的土地市场。应逐步的让农民直接参与到土地流转过程中，而不是由政府垄断经营，政府可以通过税收形式来分配其中的土地增值部分。土地增值部分的收益应当首要考虑失去土地农民的需求，保证其生活水平。

3.3 完善地方考核制度

地方政府应合理的定位各级工作人员的行政角色，提升设施环境等考核指标的占比，降低招商引资等地方政绩考核，合理构建多指标的考核体系。将城市的发展偏重于生态环境、科教文化等方面，使城市的发展既有“质”又有“量”，从而缓解地区间的不平衡发展。例如江苏省在2014年将环保列入政绩考核，2015年将法治建设列入政绩考核，有效的化解了土地财政在考核制度中的占比。

结语：我国城镇化的发展带来了经济的增长，全面提高了居民的生活水平，同时也给政府的财政带来了大量的收支缺口，因此政府通过出售土地来获取财政收入，也推动了地方经济的发展。我们应看到地方土地财政带来的积极收益和将面临的金融风险，完善征地不正常标准，减少因土地财政带来的社会问题，科学合理的发展市场经济，建设规范的土地出让及利益分配制度。

参考文献：

[1]吕晓燕.地方政府土地财政问题研究[J].知识经济，2018，（15）：27-28.

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