效仿商鞅变法，推动公安机关执法质量战略管理创新

侯强龙

执法质量是公安机关的生命线，是执法规范化建设的根本、主流砥柱，关系到执法公信力和群众满意度，关系到公安机关的形象，关系到社会的和谐稳定。是公安民警必须高度重视的重大问题。

秦国的军队之所以能统一天下，不在于秦国的兵将骁勇善战、所向披靡，而在于秦国商鞅变法实行的废除旧世卿世禄制，“奖励军功制度”；秦国的治安之所以道不拾遗、夜不闭户，不是因为秦国的人民善于守法、遵循法道，而在于秦国实行了“连坐制”，轻罪重罚，让人不敢轻易犯罪；秦国国力的强盛不在于秦国的土地多富饶、农业多发达、地理位置多么优越，因为楚国、赵国、魏国都比秦国条件要好，而在于秦国商鞅变法实行的废井田、重农桑的发展策略。由此可见，一个国家的强盛不在于人力、物力资源富有程度，而在于其形成的变法合力，在于其敢于变法，没有变法就没有强大的国力，没有强大的国力就无法统一天下。

目前，秦国的商鞅变法并不会随着历史的车轮而被埋没，对我们当下依然有很强的借鉴意义和启示。目前，我们的执法规范化建设正在推进中，为了深入推进这种进程，打破机制性障碍或迟钝，我们必须要敢于“变法”，只有变法，才能更好的“执法”；执法以变法为前提，变法以执法为目的，二者统一于执法为民的价值取向。

本文就从商鞅变法角度来论述公安机关执法质量创新管理。

一.存在问题

（一）法律文书写法不统一、不规范。

一是民警对于法律文书的填写主观随意性大。出现的一种怪象是：对于一种法律文书，有多少办案单位就有多少种写法。比如行政案件处罚决定书的执行方式和期限，有的民警写的是由具体民警姓名将其带至xx拘留所，还有的是简单的写上至xx拘留所执行拘留，写法不统一；刑事案件中诸如呈请拘留报告书、呈请取保候审报告书、呈请提请批准逮捕报告书等法律文书等，犯罪嫌疑人的姓名、性别、出生年月日、居民身份证号码、民族、文化程度、职业、籍贯等填写主观随意性较大，常常不按顺序填写。有的文书没有写明羁押时间及强制措施，以致消耗不必要的审核时间。民警对于法律文书的填写及法制部门的审核没有严格按照公安机关内部发行的《公安机关刑事法律文书制作与使用》、《公安行政法律文书制作与范例》进行规范填写。

二是在法律文书制作上有遗漏、片面。民警在执法办案实践中，受到各种因素的干扰和影响，主要表现为应当制作的法律文书没有制作；应当上传的法律文书未有上传；瞻前不顾后，部门内容诸如时间、地点的填写及文书之间形成矛盾。民警在办案中考虑的因素相对较多，诸如抓住违法犯罪嫌疑人的心理，与其斗智斗勇；及时搜集证据，锁定违法犯罪行为；找出法律文书模板按照要求进行填写；找出法律条款，保证法律适用正确等等，容易在法律文书制作上有所遗漏。三是在法律文书的制作上消耗了不必要的时间和精力。有的民警在询问时到处找模板；在具体模板询问的问题上到处翻看以前的案例。四是很多民警由于警力断缺，缺乏自我学习。在规范执法、警情应对、紧急处置、办案程序上有不少盲区，有的法律文书不会使用。

（二）重“量”忽“质”，执法质量向心力不足。

要最大程度提高办案单位执法质量，必须要形成合力。我们需要重視的是，在基层办案单位，不仅存在着集体凝聚力及战斗力的向心力，而且也存在着离心力。突出表现在：一是部分办案单位警力不足，而单位领导常常出现“命令主义”，所有事情均靠命令，在重大案件中也只是简单交办，不亲力亲为、鼓舞士气，长时间不与民警谈心，拉近感情，致使民警心理出现怨言，办事效率及士气低落，在执法质量方面不重视，草率应对。二是办案单位领导在任务面前多重视打击的“量”，而忽视办理案件的“质”。办案单位领导不重视，把案件执法质量看作是案件审核部门单方面的事情；以完成任务为主线，对于执法质量没有放在心上。三是对于办案民警来讲，执法质量考核也只是对于办案单位领导和办案单位的考核，而对办案单位领导和办案单位的执法质量考核层次并没有关系到他们的“神经”，所以他们不够重视。有不少民警心理认为，取得成绩是领导的荣光，出现问题了也是领导上去做检讨。在这种不平衡心理下如何能切实提高执法质量呢？

（三）培训机制滞后，导致办案民警法治意识，程序意识有待加强。

一是公安机关的培训机制没有建立完善，未形成长效机制。民警的办案经验主要来源于参考本单位办理的案件，缺乏长效的培训学习机制。二是未建立民警的培训档案，致使对于民警的个别培训只是蜻蜓点水、沦为过场。三是未基于民警的执法问题、难点及需求进行培训调研，在办案水平不同、能力经验差异的民警采取一致的培训内容，致使培训不能有的放矢，迅速提高民警的办案能力。少数民警仍未摆脱重实体轻程序的执法思想，收集证据、法律文书制作不够重视程序公正，与法治公安建设和以审判为中心的诉讼改革体制改革要求有差距。证据意识不强，主要表现为未及时收集固定证据；对法律、司法解释理解认识不足，未深入细致学习法律法规。这些问题的出现均亟需建立完善、稳固、长久的培训机制。

（四）机制性、建设性制度模式未建立完善。

案件管理机制、审核机制、责任追究机制、考核机制有待进一步的健全。督促落实整改和集中培训、自学、以老带新、指导监督等措施等需要进一步健全、优化，切实提高基层民警法制素养和法制运用能力。

如何对执法质量进行管理、监督、考核，成为公安机关面临的重大问题，其主要矛盾集中于法制培训滞后和制度机制不健全，因此必须要进行针对性的对执法质量进行管理创新。

由此可见，对于以上问题，必须敢于正视，敢于打破机制性障碍或迟钝，尤其要敢于“变法”。

二.以商鞅变法推动执法质量战略管理

（一）“统一度、量、衡”——变法律文书填写参照模式为统一模式。

优化执法办案的结构成本，大幅度降低精力成本、机会成本。建议以《公安机关刑事法律文书制作与使用》、《公安行政法律文书制作与范例》为版本，一是对于行政和刑事法律文书，均建立统一、规范的模板，标注题注、提示及注意事项等，注明常用法律条款以方便直接引用，避免翻开法律条文进行繁琐寻找。比如行政法律文书《检查证》“兹派我局民警”一栏题注“填写两位民警姓名”，避免民警忘记填写一位民警姓名；《行政处罚决定书》执行方式和期限模板上统一填写：“由xx公安局民警送违法行为人至xx拘留所执行行政拘留，期限从xx-xx”这样方便民警记忆，节省办案时间和成本。二是单独建立一个文档标注法律文书制作顺序，注明行政案件或刑事案件制作填写法律文书的顺序，比如行政法律文书的制作上顺序为：1.到案经过，2.受案登记表；3.询问笔录；4.告知笔录；5.法制员审核意见表；6.办案区使用情况登记表；7.讯问截屏等等，并进行标注哪些法律文书应当进行回填。这样方便民警有顺序、有方向、有计划的、有分工的制作填写文书，避免八龙治海，文书制作重复及遗漏，亦方便民警对制作的法律文书进行对照检查，查漏补缺。三是单独建立一个文档，标注法律条款引用，比如行政法律文书常用的有：检查证引用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条第一款，《传唤证》引用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条；违反治安管理行为常见的殴打他人、盗窃等相关的引用条款。刑事案件常用法律引用条款为：比如《呈请签发逮捕证报告书》需要引用的是《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百三十八条；又如呈请延长拘传时限报告书、拘留报告书、取保候审报告书等常用法律条款等。

（二）实行“连坐制”——变单位考核为全体民警考核。

要健全案件考评机制，在质量考评上实行“连坐制”。秦国自商鞅变法建立了“连坐制”，内容包括禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男劳力以上的都必须分局，独立编户，同时按照军事组织把全国吏民编制起来，五家为伍，十家为什，不准擅自迁居，相互监督。相互监督，相互检举，若不揭发，十家连坐，这种严苛的法律使得國家控制了全国的劳动力，保证了财政收入和国家的稳定。

如果要提高办案单位执法质量，必须首先要引起办案单位所有人员包括领导与民警的重视，如何重视，必须让办案领导与办案人员以及所有与案件有关的单位全部绑在一起，如此在责任共担下，与案件有关的所有人及单位就能极尽职能职责，相互监督，共同促进。一人执法办案出现问题，其他人均要被“惩罚”（扣分），执法质量考评上实行“连坐”，主要做法是：在办案单位内部实行“连坐”，将办案单位、案件审核部门、执法监督职能部门将办案单位质量上实行连坐，每一个办案单位的领导和办案民警以及法制部门、督察部门民警每一年的执法质量分值为xx分，办案民警和办案领导按照一定的比例（如1：2）进行扣分，直到扣完为止，再制定一定的考核机制和惩奖机制。比如一件案件办理质量不高，法制部门发现问题后进行考评，对办案民警扣1分，对办案领导扣2分，若分值扣完，办案民警年终不得参与优秀先进评选，办案领导必须做出书面说明并在1年内不得晋升。如果案件被上级机关抽查到问题，而法制部门和督察部门未发现的，法制部门和督察部门民警要被加倍扣分，然后纳入一定的惩罚机制。

（三）实行“县制”——建立高效集中统一的培训考核机制，变“头痛医头脚痛医脚”的零散培训模式为有步骤、有的放矢、分阶段、分层次的培训机制。

一是要严格制度执行，建立培训、考核机制。由于执法资格等级考试与复杂的办案实践是不对等的，有的民警通过了高级考试，但从未办过案件；有的民警通过了中级考试，但是在办案程序上屡错屡犯。建议法制部门建立执法办案基本的培训考核机制。新民警通过执法资格基本级考试后必须要通过法制审核部门的执法办案基本培训考核，未通过的一律不准办案。

二是法制部门发挥人事把关作用，确保案件质量不起伏。单位人事调动频繁，民警执法办案能力、经验有所提高就被调到其他部门，导致单位后继民警能力不足而无法胜任工作，在执法办案上一片空白，进行艰难的“取经”和再次上交“学费”，从而导致单位的执法办案质量出现起伏下滑。为确保案件质量，建议民警人事调动前征求法制部门的意见。法制部门必须确保其继任民警能熟练掌握办案技能，熟练程序应用，并进行必要的“检查”，确保“后继有人”，“以老带新”，若后继民警无法掌握其执法办案技能，拟调离民警不得调离。

三是建立培训档案，严格人事制度。将培训分为横向培训与纵向培训，所有民警都要建立培训档案。在纵向培训上，根据民警执法办案能力、水平及经验，将民警由上至下分为一级、二级、三级办案能力民警，根据其层级进行培训。在横向培训上，法制部门要实行“包片”要抓好执法主体培训，主动适应以审判为中心的庭审改革。思想上以加强培训为抓手，定期到基层所队“以案讲案”，以旁听庭审为抓手，严格考核机制，切实提高民警法律素养、程序意识和证据意识。1.以案说法抓培训，确保为民警指引方向，及时发现问题、及时解决问题、及时提高。2.借助战训合一抓培训，选取民警常用、多用，问题集中课题进行集中培训，如法律文书制作、涉案财物管理、讯询问技巧。3.送法下乡抓培训，法制部门片区责任民警，建立每月深入辖区指导机制。

（四）严明“军纪”——严格案件监督管理机制，变法制部门一面镜子为“四面镜子”。

办案人员、法制部门、督察部门在案件办理审核监督上必须用好“四面镜子”。一是在案件审核时要用好“显微镜”，严抓证据锁链，切实把好法律关；二是在证据收集上要用好“透视镜”，全面分析证据真实性、关联性；三是在案件逮捕及移诉环节要用好“望远镜”，结合市局法制板块工作考核要点，案件办理每一环节都要进行可预见性分析，坚决防止冤假错案；四是在案件办理监督上用好“广角镜”，督察大队、法制大队、执法监督委员会根据职能职责对案件办理进行全方位监督，切实保证案件质量。

一是以问题导向，抓重大疑难案件同步跟进机制。对执法办案单位所侦办的团伙案、系列案、电信诈骗案、传销案、新型案件，建立第一时间、第一地点、第一手材料跟进指导机制，提供好法律支撑服务。

二是抓在侦案件的监督指导。案件审核单位建立片区责任制，定人定片，包所，重点放在基层单位。案件审核单位各负责几个办案单位，不坐堂审案，从受案上指导、案件定性上指导、证据收集上指导、讯询问技巧指导，直至采取强制措施，确保案件前期工作更加坚实。对依法采取强制措施的，案管中心加强跟进监督，建立预警机制，防止保而不侦，监而不查。

三是抓案件评查机制。法制部门应每月对执法办案质量进行通报，并全程跟进整改。建立法制员工作机制，全局遴选，推行派驻，评选优秀法制员，作为年底考核评先、评优、立功授奖、干部选拔的重要依据之一，强化执法质量结果运用。

（五）“废井田、重农桑”——强化评价机制，变死板的扣分考核为强化评价体系，重视民警办案能力提高。

加强执法质量绩效管理，优化绩效结构，强化绩效评价。一个完整的绩效考核必然要包含评价体系，执法质量考评不仅仅包括案件质量评查得分、民警考评得分，而且还应该包含评价体系。案件评价能够简介明了反应办案单位、审核单位和监督单位存在问题以及时纠正，避免出现突出问题的产生，而且密切单位之间的联系，加强联动效应，加强单位之间的凝聚力，避免产生沟壑和不必要的矛盾。为提高全局民警的办案质量和素养，消除办案盲区，建议发现问题比较严重的单位连同法制部门进行“以案讲法”沟通，要让办案的单位知晓在何处“绊倒”，应该在何处“爬起来”，避免被同一“石头”绊倒多次。

总之，执法质量是公安机关的生命线，是执法规范化建设的根本、主流砥柱，必须要层层施压，严格逗硬。各个办案民警必须要强化学习，在办案中切实提高办案能力、水平及素养，执法质量才能切实提高。