扶贫资金审计思考

刘俊萍+岑禹

[提要] 扶贫资金审计是加强扶贫资金监督，提高扶贫资金使用效益的重要保障。本文通过分析西部省份扶贫资金审计工作现状，提出通过改变审计重心、提高审计技术、培养审计人才、加强审计沟通和扩大审计结果公告范围等途径，完善扶贫资金审计工作。

关键词：扶贫资金审计；效率；质量

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2017年10月17日

扶贫资金，简单来说是国家为改善贫困地区产业发展和生活条件，提高贫困人口生活水平，支持贫困地区发展经济和社会事业而设立的财政专项资金。从1979年改革开放到现在，我国为了脱贫致富的目标，在各个省的贫困地区投入大量人力物力财力。为保证扶贫资金落到实处，真正为贫困群众谋福利、为贫困地区求发展，扶贫资金审计尤为重要。

一、扶贫资金审计的含义和特点

（一）扶贫资金审计的含义。简单来说，扶贫资金审计是国家机关依据扶贫资金的有关政策，以通行的财经法规为准则，采取财务审计、财经法纪审计、经济效益审计相结合的措施，对发放、管理、使用扶贫资金的单位和个人的财政、财务收支，以及相关联经济活动的真实性、合法性、效益性实行审查，综合评价扶贫资金管理、使用效益方面存在的问题，为扶贫资金宏观决策服务的一种经济监督活动。扶贫资金审计的审计主体是政府各级审计部门，审计对象是国家负责扶贫资金管理、发放、使用工作的单位和部门，审计关注重点扶贫资金的真实性、合法性和效益性。

审计内容分两块：一是从项目的立项环节和实施环节进行审计。立项环节审计，对立项申报审批程序的完整性和项目的科学性进行审核，查看项目实施成果与项目计划是否发生改变、下级部门是否违规更改项目计划。实施环节审计，审查项目结算手续的完整性以及结算票据的合规性，审计人员实地考察项目的完成进度，搜集第一手审计材料以保障审计资料的真实性；二是从扶贫资金渠道的真实性和合规性进行审计工作。审计人员要以相关政策准则为依据，在资金渠道的各个使用环节进行严格的监督，在扶贫资金报账程序方面，审查报账凭证的真实性和有效性，防止地方财政部门挪用、虚报冒领扶贫资金行为。

（二）扶贫资金审计的特点

1、总体性。扶贫资金是某地关于扶贫资金使用范围的一切经济活动的大集合，是一个省、一个区、一个县扶贫资金的总和。总体性是扶贫资金审计的根本属性。从总体出发进行审计才能客观地反映资金的全部面貌，为扶贫政策服务。

2、多样性。一是资金使用范围的多样性。造成贫困的因素是多方面的，改变贫困的方法也要综合使用，不能顾此失彼。因此，扶贫资金须投入到教育、文化、卫生、生产等各个方面才能全面、长远、科学地改善贫困，促进当地发展；二是审计方法的多样性。审计方法是完成审计任务使用的一系列的技能、方式的總称，是一个系统概念。包括专题审计、跟踪审计、延伸审计等；三是扶贫资金审计内容也存在多样性。有财务收支、财经法纪、经济效益等。三个方面的多样性凸显出扶贫资金审计是一种很复杂、综合性很强的审计项目，对审计人员来说是一个巨大的挑战。

3、复杂性。管理的复杂性，扶贫资金管理成多级管理逐一而下的形势，中央管理后按照比例下达给省级，省级再拨给地方部门，各级别部门都有属于自己的管理制度和规定，从而在管理扶贫资金上奠定了复杂多变的特点。首先，资金来源复杂，有中央财政资金、有地方财政配套资金、有金融部门信贷资金，还有社会捐赠资金等，这些投入扶贫生产的资金有金钱投入和物资投入，使资金形式多样；其次，资金使用的复杂性，扶贫资金投资点多、分布广，有生产发展、基础建设、水利工程、贷款贴息等使用范围，审计的难度也大大加深。

二、扶贫资金审计工作现状

（一）审计机关大部分关注财务收支审计，很少着力于绩效审计。顺应时代的需求，绩效审计作用意义非凡，可是在开展扶贫资金审计工作中审计机关往往将工作重心放在考核审查扶贫资金的收支结余，没有过多的考虑到项目实施的效益性，追求资金的合法真实性，忽略项目未来发展的可行性。在审计工作分配上看，更多重视扶贫资金财务审计，绩效审计地位偏低，未能在综合和客观角度上深层次分析扶贫项目的经济性、效益性，导致审计效率不高。投入资金回收效益低，浪费了财力、人力、物力，贫困群众收益少，经济发展依旧缓慢。

（二）难以做到审计全覆盖。扶贫资金项目繁多，有发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金等多类专项扶贫资金，实践中很难在有限的时间内实现审计全覆盖的任务。扶贫资金从拨款到详细使用，中间环节过多，存在分散使用和交叉投入情况。扶贫资金落实到项目建设往往涉及财政局、扶贫办、发改委、农业局、民委、林业局、残联等多个部门，资金拨付机制链条较长，从中央到省、市、县、乡、村，层层审批，手续繁杂。财政扶贫资金具体实施地点分布广而且地处偏僻，再加上审计人员人手不够、时间受限，实施全面审计难度系数大，审计成本高。

（三）被审计单位提供资料不及时。因县级政府编制问题以及人才的缺失，存在某些部门一人多岗和聘请临时会计做账等现象，导致提供资料时间较长。有的被审计部门因完成项目上存在问题，故意拖延时间提供资料。

（四）被审计单位提供的会计资料不能满足IT审计需求。例如，在扶贫资金审计中需要查找是否有国家机关工作人员冒充贫困户领取扶贫资金的情况存在，将扶贫资金发放清册的电子档和政府在职人员表进行SQL数据对比和筛选分析是一个必要的审计程序，但是资金发放清册大多数没有电子档，审计人员只能自己制作电子档案，一个项目的实施地点不止一个村，几十页的发放清册纸质版转换成电子版工作量非常大，加大了审计工作量，降低了审计效率。

（五）审计人员综合能力问题。一是审计人员工作能力不足。扶贫资金审计小组通常是由省级审计机关人员和从各个县局抽取的审计人员组成，审计水平参差不齐。县级人员有的是做后勤工作、有的工作才满一年、有的刚从其他部门调到单位审计部门不久，独立完成审计任务的能力不足。扶贫资金审计中需要广泛使用SQL Server审计软件，但是基层审计人员基本没有接受过这方面的培训，导致他们只能做一些辅助性的工作；二是审计人员身体素质不够强。扶贫资金审计项目通常需要在贫困山区工作数月，对审计人员的身体素质和精神都是严峻的考验。审计人员女多男少，大多数的女同志体能较弱，下乡实地考察时缺乏充沛的体力。扶贫项目实施地通常远离城镇，交通不便、山路崎岖，实地考察任务艰巨，此时良好健康的状况显得格外重要。

（六）审计报告社会影响力弱。首先，审计报告对问题的揭示力度不够。有时受到来自地方政府的压力，审计报告在揭示问题方面力度不强，影响了审计报告的真实性；其次，审计报告所提建议的可行性不足。审计小组因为自身的知识和经验的限制，可能在未全面了解当地的地理环境、风俗习惯、可用劳动力等情况下对改进项目提出的建议缺乏实用价值；最后，审计结果公告制度未全面建立。虽然我国审计署已经建立定期发布审计结果公告制度，但是目前地方政府审计机关的审计结果公告制度还没有全面建立起来，扶贫资金项目的审计报告对社会公开的极少。没有重大项目的公开报道，很难引起社会的广泛关注，使得审计报告的社会影响力弱。

三、提高扶贫资金审计工作质量的建议

（一）审计重心由财务收支审计向绩效审计转变。随着党风廉政建设的开展，扶贫资金的收支合法性、真实性已逐步获得基本保证，但是预算约束软化、项目安排不当、投资效益低下等问题却日益突出，审计工作人员应转变思维，将工作重心放在绩效审计上。从被审计单位的扶贫专项资金分配与使用、财政扶贫专项资金管理及资金的目标实现三个方面入手，对利用财政扶贫资金的经济性、效率性、效果性进行全面评价，重点审查实际用于扶贫方面的资金发挥效益的比率，总体上发生损失浪费的比例，通过扶贫解决多少脱贫人口，增加多少农民收入等。就单个扶贫项目而言，主要审查投资概预算执行情况，有无违规超预算、有无损失浪费现象，项目的投资回收期和投资报酬率是否符合设计要求等。绩效审计有助于通过发现资金使用中存在的问题，提出建设性意见，努力提高财政扶贫资金使用效益，真正实现帮助贫困人口脱贫致富的目标。

（二）通过优化审计技术，扩大审计覆盖面。扶贫工程属于惠民生的国家重大政策，审计机关应通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有扶贫资金在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的動态审计全覆盖。实现扶贫资金审计全覆盖，一是要有广度，现阶段应充分利用大数据审计技术方法，构建数字化审计平台，采集财政、社保、工商、税务等不同领域的关联信息进行数据分析，寻找审计疑点；二是要有深度，扶贫资金审计不仅要准确反映现实，还要深入探寻问题，透彻分析原因，切实提出改进建议，除此之外还可以与相关领导干部经济责任审计整合。一个项目的建立实施离不开相关项目领导人的决策，考察项目绩效高低的同时考察该项目负责人的经济责任履行情况，一方面有利于对领导干部做出评价，另一方面也有助于规范干部行为，促进廉政建设。

（三）改善县级部门的人才缺失问题。首先，鉴于审计机关的工作任务越来越重，地方政府有必要增加县级审计机关人员编制，通过公开招考吸引会计、计算机、审计、法律等专业大学毕业生加入审计队伍，以保障县级机关人力资源的可持续发展，解决县级机关人才短缺难题；其次，对在职审计人员应加强专业技术培训，特别是对审计软件使用的培训，提高利用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，以适应大数据时代的挑战。县级政府应对在扶贫项目上出现问题的部门经常组织反腐倡廉学习，了解扶贫资金的意义，做好扶贫工作，积极配和审计小组的工作，及时提交有关资料，不拖泥带水。

（四）与被审计单位保持良好的交流沟通。在有限的时间里完成对一个县的审计工作，工作量无疑是巨大的。需要被审计单位在各个方面的配合，保持良好的沟通才能顺利完成任务。众所周知，沟通是双方交流信息的过程，输出人员与接受人员在该事项中无关乎身份地位、官职权利上的平等。审计人员要获得自己想要的信息，首先应保持和善的态度，理解尊重对方的工作。查看项目资料刻不容缓，但先为人再做事，抱着官大官小的心态往往物极必反；其次，审计人员应学会不同的沟通方式，不同的人对应不同的交流方式。在扶贫资金审计中，会遇到各种各样的人，面对态度不好、资料提交时间拖延一次又一次的人，以理服人，说清利害关系。当被审计单位知道承担风险时，就不再是拖拉的态度。说理的前提是自己懂理，须了解扶贫项目的法律条文，清楚项目渠道、资金走向，以所积累的知识为基础与被审计单位保持良好的沟通，才能让他们信服，并如实提供扶贫项目资料。

（五）有效整合审计资源，加强审计人员综合能力。参与扶贫资金审计的审计人员能力参差不齐，县级审计部门应加强审计业务培训，对审计人员进行系统的知识更新。未来扶贫资金审计还会从各个地方抽取县级审计人员与省级审计人员组成扶贫资金审计小组，一方面让县级审计人员得到宝贵的锻炼机会，学习更多的审计技能回到当地传播，另一方面更好地保持审计的独立性，来自不同地方的审计人员组成的项目组独立性更高，有助于保障审计工作的质量。

审计小组内部需要良好的团队精神。审计小组的组长需要发挥卓越的领导能力，了解小组成员的特长，安排好工作计划，尽可能在天气较好的时间下乡实地考察项目，使工作有条有序的进行。能力不足的审计人员在工作中，应虚心向能力高的同事学习，巧用Excel、SQL语句等审计软件完成表格的制作、对比筛选，工作中发现问题及时和主审、组长讨论。审计机关可以考虑聘请社会审计力量参与扶贫资金审计，增加审计主体力量，缓解审计人员不足问题。审计小组还应该加强与被审地审计机关的合作，地方审计人员熟悉本地实际情况，两者应多交流相互补充相互学习，拓宽审计的广度，提高审计工作质量和效率。扶贫资金审计人员除了加强业务能力外还要多锻炼身体，在恶劣的环境下工作，没有一个强壮的体魄将无法顺利完成任务。

（六）完善审计报告内容，增强社会影响力。首先，提高扶贫资金审计报告质量，真实反映项目情况。遇见地方干预问题，应保持审计人员的独立性，通过正规程序将报告如实送到上层领导；其次，提出合理化建议。审计小组在实地考察项目完成进度时，应了解项目负责人能力、实施地点环境、本身的特点、资金使用情况、完成进度和原计划的对比、效益性以及发展前景等各方面的因素，与负责人深入探讨完成项目中遇到的问题，分析原因，整理出常见问题和特殊问题，综合客观因素最大程度上从各个方面提出实事求是的合理化建议，做到“真扶贫，扶真贫”；最后，完善审计公告制度的法律法规，大力拓宽、加深审计结果公开的宽度和深度。当真实的审计报告向社会公众披露以后，更多的人从“资金流”、“项目流”了解扶贫项目的真实性和效益性，有助于加强社会公众对扶贫资金使用的监督。

主要参考文献：

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