多种用工制度下对遗属生活困难补助制度的思考

杨 海

西安空间无线电技术研究所

一、我国遗属补助制度的现状

目前机关事业单位遗属生活困难补助制度执行的仍旧是1980年2月民政部，财政部共同制定发布的《关于执行国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定的通知》(民发[1980]5号，财事[1980]34号)文件(本制度还特别规定了企业单位不执行)。这是计划经济时代关于解决机关事业单位职工遗属生活困难补助方面的规范性指导文件。

现行企业单位遗属困难补助依据的文件是国务院1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，及后来陆续出台的《中华人民共和国劳动法》、《劳动保险条例实施细则》、《中华人民共和国社会保险法》等文件之中的有关条款。同时全国各地市也根据这些文件制定了相应的执行文件及实施细则，之后各省市根据社会经济发展状况对遗属生活困难补助标准进行了多次调整。比如陕西省出台的文件《关于调整企业职工和退休人员死亡后遗属生活困难补助费标准的通知》(陕人社发[2014]22号)等等文件。

以上两类文件中都规定了补助对象范围，补助标准，支付渠道和资金来源，申请程序等。这些制度当初都是建立在计划经济时代，其目的是解决企事业单位去世职工遗属的困难生活，解除工作人员后顾之忧的，在维护社会稳定、人道主义方面起了积极作用。30多年来，这些政策有效地解决了死亡职工遗属的生活困难，不至于使遗属的生活陷于贫困。

在计划经济时代及准市场经济情况下，分配或录用到各级政府机关、企事业单位的职工，是端“铁饭碗”的国家职工，员工去世后，抚恤金，丧葬费，遗属困难补助等社会责任仍由政府和用人单位全部承担。

随着我国经济体制改革的逐渐深入，企事业单位已经从固定用工为主体的用工制度过渡到以多种用工形式并存的用工制度，这是市场经济发展的必然结果。多种用工形式，在帮助企业降低劳动用工成本、提高经济效益、调动劳动者积极性方面起到了积极作用。在“大众创新、万众创业”的伟大时代，搞活了市场经济，激发了市场潜力，但在一些用工单位内部，不同用工形式之间员工的福利待遇保险待遇不免也出现了一些新问题，比如，职工同工不同酬问题，社会保险缴纳不同步问题，遗属生活补助标准不一的问题。这种情况是普遍问题，而不是个例问题。

30多年来，国家现行机关事业和企业单位遗属补助制度一直没有进行实质性的修订，目前出现的一些新情况新问题用人单位在执行时出现盲点，无法按该制度加以解决，造成了一些矛盾。

二、现行遗属补助制度的弊端和矛盾

1、同工不同命问题

很多从事生产经营活动的国有事业单位为了自身发展，实行了灵活的劳动用工制度，这些事业单位内部既招聘有编制内的事业编制职工，又引进有编制外的企业编制员工，既有劳动合同制员工，还有劳务派遣员工。由于企业和事业单位发放标准不一，同样在一个用人单位工作的人，去世后其遗属享受的待遇是不一样的，这样就产生了不公平问题。

另一方面，很多从事生产经营活动的国有事业单位即将转制成企业，处于待转未转状态。地方政府在事业单位和企业单位的遗属补助标准上存在一定差异，用人单位在处理遗属补助问题上存在很大矛盾，造成了社会的不和谐。

以下事陕西省企业和事业单位遗属生活补助方面的差异，见表1

从表1中可以看出，在一个单位中，只要是去世员工用工形式不同，其遗属享受的待遇也是不相同的。

2、补助对象符合条件的认定问题

比如(民发[1980]5号，财事[1980]34号)文件中规定机关事业单位的死亡职工的未满16周岁子女或基本丧失劳动能力的，可以享受遗属困难补助。但有些地方政府文件规定，又变为完全丧失劳动能力，比如，陕劳社发[2000]37号文规定，企业去世职工满16周岁的子女必须是完全丧失劳动能力才能享受生活困难补助。经查阅有关文件，完全丧失劳动能力和基本丧失劳动能力的医学认定条件是不一致的，存在多种用工形式的单位在处理这类事件时，到底如何把握，是比较困惑的问题。

3、遗属补助共同均担问题

对于死者与其他人员共同供养人员，比如去世职工有兄弟姐妹的，无生活来源的父母的困难补助能否由其他兄弟姐妹共同分担。企业文件中明确规定由共同供养人均担。有些地方政府规定，“在死者遗属中有工资收入的子女，以及死者和兄弟姐妹共同供养的父母，在计算遗属生活困难补助时，应本着子女均有供养父母义务的原则，根据实际情况，实事求是地进行”，但未明确说明如何进行。

在机关事业单位中具有类似的情况，其文件中却没有明确说明需要共同均担，也就是说，死者父母的困难补助须由用工单位全额支付，在执行中出现矛盾。因此，在同一个用工单位，如果员工本人用工性质不同，单位根据规定就要采用不同的处理方式。

4、遗属供养条件发生变化时的问题

表1

在供养条件上，企业和事业在遗属供养条件上说法也不一致。比如，职工原配妻子去世，后职工再婚，再婚后职工去世，再婚配偶及子女能否享受遗属困难补助问题。有些地方政府规定，退休前结婚的配偶，符合条件的可以享受遗属困难补助，如退休后结婚的配偶，则不能享受遗属困难补助。但有些地方政府并没有明确规定。比如陕西省出台的文件就没有明确描述。

还有一种情况，职工去世，靠死者供养的符合条件的遗属(配偶，多为农村配偶)可以享受遗属生活困难补助。如该遗属(往往是女性)再婚(另嫁)，是否就失去了供养条件呢，即不能再享受遗属补助。从道理上讲，是符合公平原则的。既遗属有了新的抚养人，不能再由用人单位负担了，但从目前执行的文件中并没有明确规定。

5、困难补助费标准偏低，不足以解决温饱问题。

民发[1980]5号，财事[1980]34号文件规定，国家机关事业单位工作人员死亡后，生前所在单位可根据“困难大的多补助，困难小的少补助，不困难的不补助”的原则。规定一般以维持当地群众最低生活水平为原则，补助费按应享受遗属补助的人数和标准计算，其总额不得超过死者生前工资。拿很多地方政府包括陕西省来说，困难补助费设有具体标准，根据经济状况每隔3 至5年调整一次，但调整后的标准还是偏低(目前的标准是300-385元/月)，还不足以维持遗属的最低基本生活水平。有地方政府规定，其标准是以户籍所在地最低生活保障标准30%执行，如果按此规定计算，就更低了。

遗属困难补助建立的初衷是为丧失主要劳动力的家庭提供经济支持，防止劳动者死亡后其家庭经济陷入贫困，但目前的情况是虽然提高了补助标准，但仍不足以实现制度目标，导致以死者供养的直系亲属生活仍处于困顿状态。

6、各地政府对遗属领取补助的条件不一

有些地方政府规定，工作人员死亡后，遗属当时不符合条件，不可领取；而后又具备补助条件的，从具备补助条件之月起列入遗属生活困难补助范围，由死者单位按规定的补助标准予以补助。

有些地方政府则规定，工作人员死亡时不符合条件，而后又符合条件的，不予享受。比如，工作人员去世时其父年龄不足60，母年龄不足50，不予申请补助，等到父母到年龄后也不能领取。

有些地方政府则规定，核定遗属生活困难补助，应以工作人员死亡时是否符合补助条件为准，工作人员死亡时遗属不符合生活困难补助条件，后来又符合补助条件且生活确有困难的，可视情况予以临时补助。（见表2）

表2 不同用工制度下依靠死者供养的祖母、母亲、妻子年龄上的差异

从表2可以看出，事业用工人员去世后，对于死者的男性亲属来讲，年满60的祖父、父亲、丈夫等可以享受遗属困难补助待遇。而女性亲属比如祖母、母亲、妻子，企业规定要年满55周岁，事业规定年满50周岁可以享受遗属困难补助待遇，又是不一致的。

7、非强制性制度带来的问题

目前的遗属补助制度是国家出台的指导性的文件，而非强制性的，一般来讲，国有企事业单位基本能按规定执行。但目前在私营企业，个体企业就业的员工则根本享受不到这样的待遇。对于用人企业来讲，是存在用工上的巨大风险的，因为本该由社会保障制度来承担的职责转嫁给了用人单位。按理说，劳动者合理流动才是正常的，但如果该职工来一个用人单位没有多久，哪怕是一个月，即非因工死亡了，用人单位就要负担其父母或者子女的困难补助，这对企业的负担是相当大的，这也是由于制度性缺陷带来的弊端。

基于以上出现的种种问题，能否有更好的解决办法呢？那就是要完善现在的社会保障制度。只有从制度上明确下来，才能真正使每一个人都能享受到这样的待遇，并且此制度要有良好的操作性，让即使在个体企业，私营企业工作的员工都能享受到社会保障待遇，达到社会和谐的目的。

三、完善遗属补助制度的建议和思考

1、建立统一的遗属补助制度

在还未完善社会保障制度的前提下，即在国家目前还未建立遗属保险制度的情况下，尽快对原文件进行修订，建立统一的遗属生活保障制度。

修订过去条块分割的遗属补助制度，不管用工单位是机关事业单位还是国企单位，同时要将私营企业，个体企业，合资企业或外企都纳入进来，实行统一的制度。遗属补助的范围对象条件要保持一致。由于各地经济发展的不平衡，消费水平不均衡，不同地区遗属补助的标准可以有差异，但同一地区不要有任何差异。这样，同一个用工单位不同用工形式的员工执行统一的制度，才能体现出制度的公平性，才会减少矛盾，构建和谐的社会环境。

另外随着人们的法律意识逐渐增强，过去文件中那种模糊描述的文字必须要进行纠正，要进行清晰的说明和界定，增强文件的规范性。比如，过去描述的“不困难的不补助”，需要注明何种情况下才算是不困难，最好要有量化的标准；再比如，不同文件中的“基本丧失劳动能力”和“完全丧失劳动能力”必须统一起来，这样就不会产生疑议，使得用人单位更具有操作性。

2、建立遗属生活标准动态调整机制

遗属困难补助的标准必须综合考虑通胀因素、物价因素、当地经济发展因素等变化的影响，应该随着消费者物价指数、最低生活保障水平或通货膨胀的变化定期对遗属困难补助的标准进行相应的调整。每年人社部门应该及时发布遗属困难补助的调整标准。职工遗属和用人单位及时知晓，便于按时足额发放遗属补助，构造和谐的人文环境。

3、建议建立社会统筹性质的遗属补助保险制度

建议加快建设与经济发展水平相适应的社会统筹性质的遗属补助保险制度，完善社会保障体系，从目前由企业负担的社会职能逐渐过渡到由社会保障职能承担，将遗属补助保险制度纳入政府职责范围，通过劳动保障部门具体组织实施，这样，一是能够体现遗属补助制度的社会保障属性，即使原企业破产倒闭兼并也能保证及时、足额的兑付补助金，保证了遗属补助制度的有效落实；二是能够使企业摆脱企业办社会的束缚，既减轻了企业负担，又减少劳动争议纠纷的发生；三是能够使参加养老保险的所有职工，在出现意外情况下去世后，其符合条件的遗属都能享受到补助。

[1]袁文明 袁哲，在市场经济体制下遗属供养不应该再是企业的责任，经历研究导刊2010年第22期。

[2]李厚霞，完善企业职工遗属补助制度的思考，山东煤炭科技，2011年第5期。