世界风电政策的分类及其具体措施研究

吴忠群， 李 佳，田光宁

(1.华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206; 2.中国人民财产保险股份有限公司 北京分公司，北京 100031)

在全球化石能源日渐枯竭和气候变化形势严峻的大背景下，风能作为一种环境影响小、永不枯竭的清洁能源，其战略价值日益突显，各国都非常重视风能的开发利用(Timilsina等(2013))。风电是开发利用风能的主要形式，对于优化能源结构、缓解能源紧张和减少环境损害具有突出的优越性。因此如何促进风电的健康快速发展，提高风电在能源消费中所占的比例，提高风电开发利用效率，成为各国制定风电政策的重要目标。事实上，早在20世纪70年代，就已有一些国家制定了相关政策，例如加拿大在1974年就制定并实施了旨在促进风机研发的税收政策，丹麦在1976年制定并实施了旨在促进风电开发的产业政策，德国于1974年制定并实施了支持风能技术研发的科技研发政策。此后很多国家都陆续研究和制定了相关政策，迄今各风电开发大国都形成了一套比较有效的政策体系，对于加快风电发展进程起到了重要的推动作用。对这些政策进行认真总结分析，将有助于进一步完善政策体系，提升政策的效果，防范政策风险，为各国发展风电乃至整个能源产业提供有价值的洞见。

诚然，关于风电政策已有大量研究文献，而且仍在涌现新的研究成果。早期关于风电政策的研究专注于解决风电产业发展中遇到的各种具体问题，很少直接对政策本身做出评判，更多体现为对风电政策的制定提供间接的参考或依据，例如，Roberts(1980)研究了为制定合理的风电政策应该采取的会计计算方法，Madsen(1988)呼吁制定明确的风电发展政策来指导丹麦风电计划的落实，Arkesteijn和Van Huis(1988)呼吁尽快出台风电政策解决风电的建设用地问题，de Bruijne(1988)讨论了制约荷兰风电发展的若干问题。

中期对风电政策的研究主要集中于评价和分析具体政策的得失及其成因，例如Kahn(1996)评估了美国1992年能源政策法案(EPAct)中生产税优惠条款对风电产业的影响；Wolsink(1996)分析了荷兰风电政策效果不佳的原因；Ellis和Peake(1996)对国际能源署(IEA)成员国风电的进展情况进行了分析；Liu等(2002)对当时中国风电政策的缺点进行了分析。这一时期研究的明显特征是针对某项具体政策措施的实施展开讨论，较少考虑政策的系统性和协调性问题。

后期关于风电政策的研究范围大为扩展，对风电政策的整体性研究逐渐成为主流，重点是发现问题，查找原因，进而提出应对措施和政策建议，系统性和理论性明显加强。例如，Valentine(2014)研究了丹麦风电政策演进所遵循的基本逻辑； Barradale(2010)研究了生产税抵免的不确定性对风电发展的影响；Lüthi和 Prässler(2011)分析了决定风电发展的主要政策因素；Barry和Chapman(2009)讨论了促进居民接纳风电的对策；Pegels和Lütkenhorst(2014)对德国风电发展的整体表现进行了评估；Wiener和Koontz(2012)对美国促进小型风电的政策进行了分类研究；Timilsina等(2013)分析了风能发展过程中政策所起的作用以及未来风电发展面临的主要挑战；Fischlein等(2010)对美国风电政策在州级层次风电发展中所起的作用进行了检验和讨论；Stenzel和Frenzel(2008)研究了公用事业公司对相关风电政策的反应；Lema和Ruby(2007)探讨了中国在发展风电上各部门之间的政策协调问题；Kissel和Krauter(2006)分析了宏观经济不稳定的国家发展风电需要注意的政策选择问题。这一时期研究的突出特点是，国际比较研究明显增加，且多为对以往风电政策的总结和评论，为各国的相互借鉴提供了很多有价值的参考，但是仍然缺乏对各国风电政策的较为全面的分类研究。

最近关于风电政策的研究主要集中于查缺补漏以及面向发展目标的政策调整问题，例如，Hvelplund等(2017)关于丹麦风电及其并网系统进一步扩展面临的激励和阻碍的研究，Lacerda和van den Bergh (2016)关于如何从政策上防止风电装机容量闲置的研究，Li等(2017)对多种风电政策效果的比较研究，Schleich等(2017)关于OECD12国20年来风电政策对其风电技术创新的效果的研究， Fast和 Mabee(2015)关于建立信任和风场选址与风电政策获得主体居民支持之间关系的研究，Nordensvärd和Urban(2015)对风电上网电价与社会-技术机制(socio-technical regime)的关系的研究，Gavard(2016)对碳价水平与风电开发之间的关联的研究。这一时期研究的突出特点是，加强了方法论的科学性和理论工具的运用，从而提高了研究的整体质量和水平，但是对各国风电政策全面的分类研究仍然是个空白，因此难以反映世界风电政策的全貌。

综上所述，一个基本的结论是，风电政策在世界风电发展过程中扮演着十分重要的角色，但是到底这些政策都有哪些，各自在什么样的背景下出台，产生了什么作用，各种政策之间的关系如何，仍是亟待研究的问题。为了对这些问题有所回答，本文选择风电累计装机容量前11位的国家作为样本，对它们迄今为止出台的所有风电政策进行科学的分类研究和考证，进而进行系统地归纳总结，从整体上概括出风电政策的组成、结构、类型及其在各国实施的情况，为进一步分析其演进规律、发展趋势及需要进行的调整提供参照和依据，尤其为系统的理论分析奠定基础。

一、世界风电发展的国别结构

(一)总体状况及其政策含义

这里我们定义国别结构为各国累计风电装机容量占世界风电装机总量的比例关系。我们用这个指标来反映风电发展的国别分布状况。我们重点关注排名在前的国家，这不仅是因为它们相对于其他国家和地区处于领导地位，而且因为它们在一定程度上代表了风电发展的成功范例。

表1 累计装机容量前11位国家基本情况

国别2013年底情况2016年底情况累计装机(MW)市场份额(%)累计装机(MW)市场份额(%)累计装机容量年均增长率全球318137100 0486790100 00 15中国91424 028 7168732 034 70 23美国61091 019 282184 016 90 10德国34250 010 850018 010 30 13印度20150 07 228700 05 90 13西班牙22959 06 325074 05 20 03英国10531 03 314543 03 00 11法国8254 02 612066 02 50 13加拿大7803 02 511900 02 40 15巴西3456 01 510740 02 20 46葡萄牙4724 01 55316 01 10 04丹麦4772 01 15228 01 10 03其他国家和地区4872372289

从装机容量上看(见表1)，近年来各国的排名趋于稳定，居前11位的国家没有发生变化*之所以选择前11位国家而不是前10位或12位，主要基于几点考虑，一是作为中国的研究者，我们想知道除去中国以外世界风电居前列的国家有哪些，二是加上中国后所选取的样本占世界总量的比例应该达到85%左右，三是我们希望在满足前两个目标的同时尽可能压缩国家的数目，以便减少繁琐但并非必要的资料搜寻成本。，只有几个国家的次序稍有调整，2013年底累计装机容量从大到小依次是中国、美国、德国、西班牙、印度、英国、法国、加拿大、丹麦、葡萄牙和巴西，到2016年底，除了印度超越西班牙上升到第4名、丹麦和巴西位次互换外，其他国家的排名没有变化，说明世界风电的基本格局已经趋于稳定。与此同时，各国的装机容量仍在不同程度地增加，前11国装机总量占全球的比例保持在85%左右，进一步说明世界风电进入平稳发展阶段，预示各风电大国已经探索出发展风电的成功经验。

理论上，只有当数据样本满足一定的平稳性要求，才能从该样本中提取出规律性的结论。上述总体状况分析表明，样本总体已经达到较好的平稳性，因此归纳总结其风电政策的发展历程，可以获取其中隐含的基本规律，这对于正确认识世界风电政策的全貌，准确理解各项风电政策的性质与功能，合理选择和运用风电政策工具，以及适时妥善更新风电政策，都是非常有价值的。

(二)需要关注的基本事实

前文已指出，已有大量文献在研究风电政策的相关问题，但是一些重要的基本事实却并为广泛重视，而这些事实显然对于认识风电发展的规律具有参考价值。通过广泛的对比分析，我们发现如下基本事实。

1.与能源匮乏程度没有必然联系。人们习惯上可能会认为，那些能源匮乏的国家理应发展风能，以缓解能源紧缺的压力。尽管这种判断甚至能够得到某些理论或逻辑上的支持，但是却不是事实。数据显示(见表1)，在装机最多的11个国家里，并非都是能源匮乏的国家，像加拿大、巴西这样能源丰富的国家名列其中，而一些明显能源匮乏的国家却没有入列，说明风电的开发并不是简单地出于能源匮乏的考虑。

2.与国家的富裕程度没有必然联系。进入前11名的国家，既有比较富裕的国家，也有并不富裕的国家(参见表1)，显然风电发展并非由国家的富裕程度决定。

3.与减排压力没有必然联系。表1显示，11个风电大国中，并非都是减排压力最大的国家，而一些减排压力很大的国家并没有成为风电大国。

4.与气候类型没有必然联系。在11个风电大国中，气候类型存在显著差异，基本上涵盖了全球的主要气候类型，因此说，气候类型与风电发展没有必然联系。

以上列举了明显与想象不符的几个事实，其实数据分析结果还揭示出很多与根据经验的想当然猜测相违的事实，包括与国家的整体科技水平、政治体制、领土大小、人口规模、经济规模等等都没有必然联系，限于篇幅这里不一一列举。这些事实说明，关于风电发展的规律不能仅停留在简单推理的基础上，风电政策的选择应该考虑这些基本事实。

二、风电政策的类型及其具体措施

简言之，风电政策是旨在促进风电健康发展的各种政策的泛称。正如前文所指出，停留在顾名思义的理解层次无论在理论上还是在实践上都是远远不够的，甚至产生很多错觉和谬误。就我们所知，截止目前尚没有文献对全球范围内的风电政策及其工具做出过全面而系统的分析，更没有形成统一的分析理论。本文以下在对11个风电大国风电政策的全面历史考察基础上，根据这些政策的性质与功能，把风电政策划分为8个类型，并加以理论阐释，然后说明每一类型下的具体政策工具，最后给出实施该类政策的国别情况。

(一)金融激励政策

这里，我们把金融激励政策定义为政府以金融政策的方式，使风电开发过程中相关的参与者享受到投融资上的优惠待遇。不包括带有金融效应的其他激励政策，比如价格政策等。

金融激励政策的理论依据是，投融资成本是影响参与者行为的重要因素。最初在风电由实验室阶段转向实际运营阶段时，所面临的最大障碍之一是，相对于其他能源形式，风电的成本过高，因而缺乏竞争力，因此通过金融激励政策降低风电成本的政策应运而生。金融激励政策的具体政策工具主要有三种：“税收抵免”、“补助”和“优惠贷款”[21]。具体说明如下：

1.税收减免。针对风电开发活动采取的税收抵免，涉及风电设备的制造、风电场的建设和风电的输送等多个环节，具体实施时还可进一步细分为“生产税减免”、“投资税减免”、“生态税抵免”等。

2.补助。为从事风电开发活动的机构或个人提供资金补助以降低其成本的措施。需要指出的是，在金融激励政策类下，补助专指对实际风电开发活动提供的资金补贴，不包括对风电的价格补贴，后者属于价格激励政策类型，下文将会述及。

3.优惠贷款。对从事风电开发的机构和个人给予优惠贷款的政策。使风电开发活动更易于得到资金的支持。通常的做法是降低风电开发贷款的利率。

虽然笼统地讲，三种金融激励工具代表的都是金融支持政策，但它们的功能是有着明确差别的。税收减免的功能是直接降低风电相关生产者和投资者的财务成本，减轻它们的财务压力，补助的功能是给生产者者或消费者进行一些补偿以增加它们生产或消费风电的积极性，而优惠贷款的功能是降低投资者的投资成本，从而刺激更多机构或个人投资风电。

从实践上看，在我们重点考察的11个风电大国里，全都采用了一定的金融激励政策。

(二)价格激励政策

这里，我们把价格激励政策定义为政府通过直接规定电价或采取价格补贴的形式，使风电开发的相关利益主体获得利益的政策。不包括其他具有价格效应的经济激励形式，比如金融激励政策等。价格激励政策的本质是政府强制电力收购企业和实际用户支付高价格，以此保护风电开发企业的积极性，但是它并不能增强风电的市场竞争力，因而必须采取配套措施才能奏效，通常需要调度和收购政策的配合。价格激励政策的具体手段主要有固定电价政策、溢价政策、电价补贴政策。具体说明如下：

1.固定电价政策。风电的销售价格采用政府规定的价格，而不是买卖双方协商议定。具体还分为统一的固定价格和分区域的固定价格。

2.溢价政策。以高于电力市场价格一定水平的价格作为风电买卖的实际价格。

3.电价补贴政策。对于销售的风电按一定的水平由政府提供相应的补贴。这种补贴可能采取针对发电企业、输配电企业或实际用户等多种形式，通常按单位电量(度电)对生产者或消费者进行补助。前已指出，电价补贴与金融激励政策中的补助不能混淆，前者针对电价，后者针对风电开发的实际活动。

理论上讲，三种价格激励手段都具有促进风电开发利用的功效，但是仍存在明显的差别。固定电价政策由于脱离市场信号可能造成风险分摊和利益分配上的麻烦，溢价政策由于与市场价格信号相联系，因此能够对此问题有所缓解，电价补贴政策与市场信号的联系最紧密，它相当于不改变市场竞争规则的条件下为风电提供额外的收益。

从实际情况看，全部11个样本国家都采取了一定程度的价格激励政策。需要指出的是，通常各国倾向于只使用一种价格激励手段，但是西班牙既有固定电价政策，又有溢价政策[23]；法国和葡萄牙虽然采用的是固定电价政策[24]，但是他们的政策有别于其他国家。他们的电价是分两个阶段，第一个阶段是高于普通电价的补贴电价，使用期限根据风能资源来确定，然后进入第二阶段，即“基础电价”，此时电价与传统电价保持相当水平。

(三)国家产业化政策

这里首先需要区分几个概念，即国家产业化政策与产业政策、产业组织政策的区别。三者中产业政策的外延范围最大，它是国家为达到理想的产业结构所采取的相关政策的总称，包括投资政策、技术政策、货币政策、劳动政策、外贸政策以及其他相关政策；产业组织政策的外延相对于产业政策小得多，它是指政府为达到一定产业目标或社会目标，而对产业结构和企业行为加以干预的政策措施，在美国常被称为“公共政策”；我们这里提出“国家产业化政策”的概念，专指国家为促进产业发展而制定的引导产业发展方向、推动产业结构升级的相关政策措施。具体到本文所讨论的议题，这里的产业就指风电产业。可见，“国家产业化政策”与“产业政策”和“产业组织政策”均存在显著差异，“国家产业化政策”的外延最小，目标最集中，目的最明确——提高某一产业的整体水平。具体到风电上，国家产业化政策的主要手段有：制定总量指标计划(包括指令性计划和指导性计划)、制定结构指标计划、制定产业扶持计划。具体说明如下：

1.总量指标计划。规定在一定时间一定范围内风电产业的技术水平或生产能力方面应达到的要求，并制定或指明相关配套措施以支持其目标的实现。具体指标通常包括风电场的数量、单机发电功率、并网容量等等。

2.结构指标计划。规定在一定时间一定范围内风电产业内部的各种比例关系方面应达到的要求，并制定或指明配套措施以支持其目标的实现。具体指标通常包括关键技术或设备的国产化率、高性能设备或高技术的采用率、各类型风电场占比等。

3.产业扶持计划。主要对某些类型或某些地区风电产业采取的针对性政策。可行的措施通常有对小型分布式风电的技术扶持(注意，这与一般意义上的科技研发政策不同)、对风能富集而经济相对滞后地区的资金扶持(注意，这与一般意义上的金融支持政策不同)。

需要指出的是，国家产业化政策通常需要其他政策的配合，包括财税、金融以及价格等政策，判断一个国家是否有国家产业化政策的根本标准是看该国是否制定了相应的产业自身的发展目标(指标)。在我们重点考察的11个风电大国中，超过半数的国家没有明确的风电国家产业化政策。[25]

(四)配额政策

这里，配额政策是指在电力买卖过程中，对风电所占比例做出规定或要求。配额政策的具体手段主要有消费比例要求、优先调度与收购制度、绿色电力交易证书制度。具体说明如下：

1.消费比例要求。要求电力消费者(包括机构和个人)在一定时期内所销售或购买的风电达到一定比例。这一措施有时也被称作可再生能源组合标准(Renewable portfolio standards, RPS)(Vachon和Menz, 2006)，风电常被作为主要的可再生能源对待。

2.优先调度与收购制度。规定电力输送和销售企业对风电实行优先调度与收购的政策，以促进风电的使用，保护风电生产者的利益和积极性。

3.绿色电力交易证书制度。规定电力公司可再生能源发电量占总量百分比的目标*此处的比例要求与上文国家产业化政策中提到的比例要求具有明确的差别，前者是针对电力公司而采取的微观措施，后者则是国家层面对整个能源行业的宏观要求。。电力公司完成此目标后可以通过认证获得绿色电力证书，该证书可以在发电企业间进行交易，用来帮助无法完成配额或者是完成配额所需成本较高的企业。实行绿色电力交易证书制度的国家需要建立一个绿色电力证书交易市场。在我们重点考察的11个国家中，三个国家采用了此政策：美国、巴西和英国(见表2)。

表2 各国配额政策实施情况

印度美国加拿大德国丹麦西班牙英国法国葡萄牙巴西中国配额政策×√××××√××√×

(五)科技研发政策

这里，科技研发政策指国家为实现一定历史时期的风电科学技术发展目标而规定的指导方针和策略原则。科技研发政策一般会明确支持哪些研究领域和技术的研发活动，提出要达到的技术水平，说明给予的支持配套措施，从而保证科技研发活动沿着一定的目标、方向和进度展开。具体手段主要有：设立专项基金、设立专门研究机构和加强知识产权保护与奖励。具体说明如下：

1.设立专项基金。针对风电领域的关键技术设立具体的课题，在一定范围内进行招标*此处招标与下文特许权招标有着明确区别，前者是针对科研项目而实施的，后者是针对实际生产运营项目而实施的。，给予资金支持。包括科技攻关项目和成果转化、推广项目。

2.设立专门研究机构。政府成立专门机构，专门从事政府委托的风电相关课题的研究，比如政府组织的研究会、促进会等机构。

3.加强知识产权保护与奖励。对风电相关研究采取倾斜政策，使之在专利获取、成果奖励等方面享受优惠待遇。

实践上，科技研发政策往往表现为政府鼓励本国自主研发风机等关键技术装备。在我们重点考察的11个国家中，有3个国家采取了此政策，即美国、德国、西班牙[27]。

(六)净计量政策

净计量(net metering)政策是指对电力消费者(包括机构和个人)自己生产的可再生能源进行经济补偿的政策*这里的“经济补偿”与前文在金融激励和价格激励政策单元中分别提到的“补助”和“电价补贴”具有明确的区别，此处“经济补偿”是对消费者额外生产风电的补偿，前文“补助”是对实际研发活动的补助，前文“电价补贴”是对上网风电的价格补贴。。通常该政策规定消费者自己生产的可再生电量可以用于抵扣他们消费的电量，消费者实际支付的电费是其消费的总电量扣除其自发电量的差额部分的计费，因此该政策被称为净计量政策。该政策对于鼓励消费者投资和生产风电非常有效，有研究者发现，净计量政策是各种风电促进政策中被美国各个州使用频率最高的政策(Wiener和Koontz, 2012)。

净计量政策的实施对电网智能化要求很高，除了要安装双向计费的电表外，还需要对电网进行智能化改造，因此实施的难度较大。在11个风电大国中目前实施净计量政策的只有美国和加拿大。

(七)宣传教育培训政策

宣传教育培训政策是指旨在促进风电相关知识传播的政策。具体的手段主要有风电政策宣传、风电知识普及和风电兴趣发展等。

1.风电政策宣传。要求或鼓励相关机构对风电政策进行宣传和报道的政策规定。比如鼓励或资助媒体以专栏、专题等多种形式报道风电政策，对相关的发布会、研讨会等予以鼓励和支持等。

2.风电知识普及。对各种普及风电知识的活动给予鼓励和支持的政策，包括提供资金、场地、技术以及服务等多方面的支持。

3.风电兴趣发展。培育和发展公众风电兴趣的政策安排，例如对团体和个人参观、学习、体验风电实地设施或模拟情境等活动给予支持和便利的措施等。

在所考察的11个国家中，有美国、德国和西班牙实施了此类政策[7]。其中，德国的风电宣传最为到位，使得公众对风电了解得非常充分，并因此得到公众的较多理解与支持。西班牙对风电的宣传也很值得借鉴，他们在确保公众对风电企业的知情权方面考虑的很周到，从而赢得了公众对风电的积极接纳。

(八)风电特许权招标项目政策

风电特许权招标项目政策是指政府部门针对具体风电项目制定的招标政策。通常该政策要求达到一定规模以上的风电生产建设项目以公开招标的方式确定投资方。具体的实施步骤是，负责招标的部门发布招标公告，公告中会规定招标项目的总装机容量和一些技术要求，在竞标过程中，投标者提交开发建设方案，包括电价方案、技术方案、本地化方案、投融资方案、财务方案等等涉及项目实施的所有重要环节，最后根据综合考虑决定中标单位。与其他风电政策的最大不同是，风电特许权招标项目政策不是对风电开发的面上规范，而是通过有目的地选择大型风电场的建设为典型，实现以点带面的示范效果。在11个风电大国中，中国和英国采取了此项政策[28]。

三、总结

本文通过对世界风电大国所实施的风电政策的追踪溯源，澄清了世界风电政策的基本体系、架构、脉络及其具体工具。我们把有史以来的风电政策总结概括为8大类型，并对各类型的内涵和属性进行了界定和说明，同时阐述了各类型包含的具体措施和工具。这些研究对于进一步改进和完善风电政策体系具有显著的整体性参考价值。各国风电发展无不是在相关政策的推动下取得的，而且大量研究显示，全球风能的蕴藏量足以满足人类全部的能源需求，但是截至目前风电的使用仅占全球电力消耗的3%左右，预计到2035年可以达到5%-13%，可见风电发展还有漫长的道路要走，因此进一步完善政策体系，对于保障和促进风电健康发展十分重要，尤其对于发展中的中国，截至2016年底，风电的使用仅占电力消耗的大约2%，如何进一步优化政策体系，促进风电又快又好地发展，是摆在政策制定者面前的当务之急。

我们发现，直到目前很少有国家能统筹考虑本文归纳总结的全部政策工具，可以想见，政策挖潜和优化的余地还很大。

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