美国农业国际竞争力与贸易政策分析

_倪洪兴 叶安平

美国是我国农产品出口的重要目标市场，也是我国大豆、玉米等资源密集型产品的重要进口来源地，其生产、贸易政策对我国农产品贸易乃至农业农村经济发展具有重要影响。

一、美国农业国际竞争力的基础

美国是农产品贸易竞争力强国，是世界上最大的农产品出口国，其农业竞争力除了依托丰富的农业资源基础外，更与政府对农业的高度重视、高效的农业管理体系密不可分。

（一）农业是地位法定、受到高度重视的产业

美国前国务卿基辛格曾说：“谁控制了粮食，谁就控制了人类。”美国有着“以农立国”的传统，农业是其立国之本、强国之基，历史上农业在其社会经济发展中发挥着极其重要的基础作用，历来受到高度重视。随着工业化和城市化的发展，尽管农业在美国经济中的比重逐渐下降，但农业的基础性、战略性作用依然十分显著。目前，美国农业增加值仅占GDP的1%，农民人数占人口总数的2%，但农产品出口额占商品出口总额的10%，农业及配套产业吸纳的就业人数占全美总劳动力数的13%左右。农业为美国提供了2100多万就业岗位，包括农业管理、农业研发、农业经纪、农业金融服务等领域。对于主产区来说，农业的作用和地位更为突出。2016年内布拉斯加州人口184万人，50%的人口生活在农村，农业从业人员占全部就业人数的24%，农业产值占GDP的25%以上。

美国对农业始终高度重视，而且通过立法的形式体现，其中最重要的是美国农业法案。自1933年美国第一部农业法案《农业调整法》到2014年美国《食物、农场及就业法案》，美国共出台17部法案，进行了37次调整，其中《1938年农业调整法》和《1949年农业法》为永久立法。在美国农业立法和调整过程中，充分考虑了农业产业发展的需要。

（二）大量资源支撑的大规模现代化农业

农业是高度依赖自然资源的产业，人均农业资源禀赋决定了美国农业生产规模，决定了美国种植业的基础竞争力，进而决定了美国畜牧业的基础竞争力。美国共有210万个农场，平均规模170公顷，是我国的300多倍。内布拉斯加州农村93%的土地为农牧场，农场总面积1800多万公顷，农场4.84万个，农场平均规模378公顷，规模较大的农场达1000公顷以上；2016年内布拉斯加州玉米产量4760万吨、大豆产量848万吨。爱荷华州人口312万人，农场8.75万个，农场平均规模350公顷；爱荷华州玉米、大豆、生猪、禽蛋产量排名美国第一；玉米和大豆分别为7016万吨和1507万吨，分别占美国玉米和大豆总产量的18%和14%；爱荷华州玉米的产量相当于我国玉米产量的1/3，大豆产量比我们全国的产量还要大。这种基于丰富资源基础上的大规模农业生产方式，不仅有利于资源优化配置和形成规模经济，而且有利于机械化、标准化和专业化生产以及农业科技推广和智能化管理。美国农业机械化程度高，大型农机和各种生产收储设备设施在农场全面应用；播种、施肥、田间管理、收获都实行高科技、智能化管理；农业遥感技术、地理信息系统和全球卫星定位系统广泛应用于全球农作物估产和精准农业发展。这使美国农业在世界上保持了强大的竞争力。2016年美国玉米、大豆、牛肉产量分别占全球的36%、34%和19%，居全球第一；农产品出口总额占全球10%，小麦、玉米、大豆、棉花、牛肉、猪肉出口量分别占全球的16%、36%、39%、39%、12%和29%，居全球第一。

（三）有效管理下的高度组织化的农业

美国农业是高度市场化的产业，围绕市场美国形成了联邦政府农业部门、州农业部门、科研院校、农场主组织、产业协会等分工明确、协同发力的高效管理体系和组织体系。联邦政府农业部门基本不管生产，主要任务是制定宏观农业政策，为农业发展争取有利的内外部环境；强化动植物检疫和农产品质量控制，确保农产品安全；提供和优化信息服务，减少信息不对称和由此产生的市场失灵；开拓海外市场，着力减少贸易壁垒扩大农产品对外出口。农业组织化程度高、社会化服务健全，是美国农业稳定发展的重要保障。美国现有涉农组织和协会中，既有服务农场主的组织，如联邦农场局和州农场局；又有以协会命名的行业组织，如大豆协会、谷物协会、肉类协会、种子协会、饲料协会、农牧协会等；还有基于联邦和州法定收费项目成立的自我服务组织，如大豆基金会、玉米基金会；此外，还有着重开拓市场和促进出口的组织，如乳制品出口理事会、葡萄酒研究所等。尽管这些组织名称不同，但其组织模式、作用和性质类似，基本上都是农民自愿加入，自觉交费、自由退出。这些组织主要作用是影响国会及地方立法、在国际贸易中维护行业经济利益，为会员提供各种服务和制定行业标准。高校是农业技术推广的主要部门，在农业推广中的作用十分重要，是确保教学、科研、推广三者融为一体的关键。如内布拉斯加大学的农业研究和推广中心拥有400人，由政府无偿划拨土地3912公顷并提供经费支持，50%的面积耕种作物、养殖牲畜6000头用于教学和科研推广，年培训农民5000人次。

二、美国农业支持政策体系的框架

政府对农业的强有力扶持是造就美国农业强国的重要因素。美国农业政策体系非常完善，农业政策集中体现在农业法案中。美国已出台的17部法案中，有两部法案为永久法案，并每隔5年进行调整和重新审定。农业法案的制定实践，既保证了农业支持政策的稳定性和延续性，又赋予了适时调整的灵活性。农业是自然再生产和经济再生产的过程，面临自然和市场双重风险，美国农业支持政策的主要目标是减少和控制农业风险，保障农民收入，稳定农业生产。美国农业支持政策主要包括三个层面。

（一）基于价格和收入变化，提供收入收益基本保障

根据2014年农业法，这类政策包括商品项目下的价格损失补偿计划，农业收入风险补助计划，基于牛奶和饲料价格差异变化的乳制品利润保障计划和棉花收入保障计划。根据这些政策，当产品价格或农场收入或利润低于参考水平时，政府将对农民给予必要的补贴以保障基本收益。

（二）基于正常市场预期，通过补贴保费提供收入风险保障

根据2014年农业法，这类政策包括作物保险项目下的保费补贴计划和选择性补充保险计划。这一政策下，保险公司按商业规则设计并销售保险产品，政府仅对农民所交保费给予特定比例的补贴，并对保险公司提供再保险。

（三）特殊情况下提供的灾害救助

在发生影响广泛的重大自然灾害情况下，政府将在灾害援助项目和无保险作物援助项目下为农民提供灾害救助。

此外，由于美国农业具有很强的市场定价权，农场主可以有效利用期货市场进行套期保值规避风险。套期保值是商业规则下美国农场主和农产品加工企业保障收入的重要工具。美国营养计划项目下的开支占农业法总支出的80%，将营养计划纳入农业法案主要是为了便于在众议院和参议院获得通过；2018年农业法案正在讨论之中，在当前低迷的国际市场条件下，2014年农业法案基本内容将得到保留。

三、美国农产品贸易政策和贸易促进机制

美国农业是过剩农业，市场空间是其最主要的约束，因此开拓国内外市场是农业增长的前提和基础。由于国内传统消费和需求已经饱和，国内市场的开拓主要靠农产品用途的拓展。充分利用农业生物质发展生物乙醇、生物柴油、生物纤维、生物塑料，既是美国农业持续发展的需要，也是未来最终替代矿物能源确保能源安全的战略需要。目前美国每年有1.2亿吨玉米，约占其产量的1/3，用于发展生物乙醇。

就对外合作而言，开拓国际市场、扩大农产品出口是其最主要的目标。不论是多边贸易谈判还是双边贸易谈判，消除贸易壁垒为美国大宗农产品出口争取更大的准入机会和更好的准入条件是其重点和核心所在。自由贸易在美国具有广泛的社会基础，是美国农产品贸易政策的总基调和主旋律。尽管美国对食糖产业的保护度很高，对乳制品实施较高的关税，但从政府到协会、从研究人员到农场主，美国上下在总体上都秉持自由贸易的理念。

2016年美国农产品贸易总额为2505亿美元，出口1297亿美元，玉米、小麦、高粱、大豆、棉花、猪肉、牛肉出口分别为5652万吨、2817万吨、572万吨、5579万吨、1450万吨、158万吨和237万吨，占国内产量的15%、45%、47%、48%、84%、10%和21%。出口促进对美国农业至关重要。美国官方贸易促进机制主要包括三个层面。政府合作层面以自由贸易为导向，推动其他国家开放市场、改善市场准入条件；政策层面通过出口信贷政策、粮食援助政策，大力扩大农产品出口；项目层面通过实施海外市场开发计划和海外市场准入计划，扶持农产品行业协会和企业开拓海外市场。美国农业部海外农业局有专门的出口促销预算，还大量派驻农业外交官，负责收集各国农业相关信息，协调贸易政策，促进农产品出口。美国农业行业协会和组织具有很强的贸易促进能力，有专门的经费用于农产品海外营销促销，在重要的目标国家有专门的办事处和办公室，形成了一系列行之有效的贸易促进手段，包括推动政府采取有利的贸易和贸易促进政策、加强与目标国家的沟通交流并开展市场调研、加强产品宣传推介等。

四、几点启示

（一）学习借鉴美国农业生产和管理先进经验，切实提高我国农产品国际竞争力

美国地域辽阔，气候条件适宜，发展农业具有得天独厚的自然条件，农业现代化、机械化、信息化、智能化程度很高，农业生产率在世界居于前列。美国农业形成了一套产前、产中、产后紧密结合的产业化体系，造就了多学科、多部门、多环节高效协同的系统化综合体。美国拥有世界领先的农业科学技术和创新能力，拥有完备的农业法律及农业政策体系和调控管理机制，这使得美国农业生产效率不断提高，农业国际竞争力处于世界领先水平。尽管中国国情和农业发展实际与美国不尽相同，但美国许多领域和方面值得学习借鉴。加强中美农业交流和合作，研究美国先进的农业技术和管理模式，借鉴其农业政策实践，对提高我国农业规模化组织化程度、加快农业科技进步及推广应用、推进农业管理和农业政策现代化、不断提高我国农业国际竞争力十分重要，具有现实和长远意义。

（二）在发挥中美农业互补性的同时，充分考虑两国农业存在的差异性，推进双边农产品贸易健康、稳定、可持续发展

我国人均资源不足，适度进口是必然选择，而美国是世界上最大的大宗农产品出口国，增长潜力很大。我国在劳动密集型农产品生产上具有比较优势，美国又是我国重要的目标市场。中美农业具有很强的互补性，农产品贸易对双方都十分重要。目前中国是美国农产品第二大出口市场、第三大进口来源国，美国也是中国农产品最大进口来源国和第三大出口市场。2016年美国对中国出口农产品239亿美元，占美农产品出口总额的18%，占中国农产品进口总额的21%；中国对美国出口农产品74亿美元，占中国农产品出口总额的10%，占美国农产品进口的5%。加强中美农产品贸易有动力、有基础、有潜力。但中美农业差异巨大，美国农业是以大规模商业型农场为主体，农业成本低，竞争力强；而我国农业是小规模生计型农业，农业生计成本高，竞争力弱，特别是大宗农产品生产不具比较优势。必须充分考虑两国农业存在的差异性，充分考虑中国粮食安全和农民生计安全需要，推动中美农产品贸易健康、稳定、可持续发展。要确保农产品贸易不对我国粮食安全保障、大宗农产品基本供给保障能力、农民就业增收造成影响；要加强机制性经常性交流，增进相互理解、构建合理科学的贸易政策框架和机制安排，在公平互利、可预见、可持续基础上推动中美贸易良性发展。

（三）加强研究，在当前去库存压力下，探索有效调控大宗农产品进口路径

美国耕地面积占全球的13%，人口不足全球的6%。优势作物品种玉米和大豆产量均超过全球的1/3，大豆和玉米出口量占全球40%左右。1985年美国开始实施“土地休耕保护计划”，2015年目标休耕面积上限为1052万公顷。根据联合国粮农组织研究数据，其尚有1.2亿公顷潜在耕地面积。美国玉米、大豆、猪肉、牛肉、乳制品生产和出口增长潜力巨大。未来中美农产品贸易仍将保持较快增长，美国在推动中国进一步开放农产品市场、改善农产品市场条件、推进农产品贸易便利化方面将持续发力。未来中美农业合作和双边经贸磋商将继续面临很大压力。随着中美贸易“百日计划”及双边农业开放水平的进一步提升，除目前大量进口的大豆、玉米及其替代品外，猪肉、牛肉、乳制品等产品进口值得关注。由于大宗农产品之间在生产上（耕地等农业资源的使用）和消费上存在替代性，在当前去库存压力下，这些产品进口的过快过度增长将对农业供给侧结构性改革带来挑战，应未雨绸缪，加强研究，积极探索有效调控大宗农产品的现实途径。