共建共享治水模式的构建与实践——以乐清市东斜村为例

陈静慧 俞 姣

(1.中共中央党校，北京 100091； 2.中共乐清市委党校，浙江 乐清 325600；3.杭州市工人业余大学，浙江 杭州310003)

习近平在十九大报告中指出：“要坚持人与自然的和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”生态文明建设是关系人民福祉和民族未来的大计，是实现美丽中国梦的重要内容。2008年，习近平在浙江提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，之后这个科学理念被写入《中国共产党章程(修正案)》总纲，生态文明观与浙江省结下了不解之缘。在经济发展过程中，浙江一些地方的绿水青山遭受破坏，为了还民众一个美丽清洁的生态环境，浙江省加强了环境治理和生态修复工作。2013年以来，浙江省大力推进“五水共治”工程，并取得显著成效。2017年底，浙江省取得剿灭劣五类水的胜利，治水迈进新时期，即治水工程由治污向保护和巩固转变。当治水阶段和治水内容发生变化时，以政府主导的治水模式是否还能发挥原有的功效，这种治水模式的成本政府是否能长期承担？在这个转折时期，需重新审视近年来政府主导的治水模式，思考是否可以采用更有效的模式实现水资源的长效保护等。本文旨在探讨共建共享治水模式的可行性，并以温州乐清市东斜村为例，分析社会共建共享治水模式所需的条件。

一、政府主导模式的优势及局限

“五水共治”是浙江省政府实施的从省里到市县、以政府为主导自上而下的治水工程。在组织上，省委省政府成立“五水共治”领导小组，下设专门的治水领导小组办公室进行统筹协调。在规划上，省级层面制定一个总规划和五个子规划，各市县分别制定联动规划或具体方案，明确治水的作战图和明细表。在项目上，治水项目被列入各级政府为民办实事的内容，集中启动一批重大的基础设施项目和应急项目。在资金上，合理确定各级政府的投入比例，并积极吸引民间投资、争取各类金融机构的支持，削减省级“三公”经费预算30%以上用于水利建设。在政策法规上，加快治水地方立法和法规建设。在政绩考核上，把治水作为各地各部门实绩考核的重要内容和领导干部年终述职以及班子民主生活会必讲内容[注]浙江工商大学课题组：《水问题的综合治理与地方发展战略创新研究——基于浙江省“五水共治”的实证分析》，《领导科学论坛》2016年第13期，第80页。。可见，政府在组织构建、资金筹集和方案策划等方面发挥了重要作用，为整个工程的顺利开展奠定了坚实的基础。在治污阶段，政府主导模式在四个方面保证治理取得显著成效：一是政府以行政手段推行治污工程，搭建了一个强有力的组织机构，由省委省政府牵头、各市县一把手负责，自上而下的行动和责任挂钩考核方式，保证治污工程快速、有效及大面积地铺开；二是政府主导模式快速集聚了丰富的人力、物力和技术手段，如人员调动、专家汇集以及财政资金的保障等；三是政府主导模式从体制内人员、基层民众、企业到各种环保组织机构，全方位打响了一场轰轰烈烈的攻坚战；四是政府主导模式通过制定法律法规对污染进行强监管，为治理行动提供法律支持。

政府主导的治理模式也存在一定的局限性。欧阳恩钱(2006)认为，政府与“治理”对环境问题解决的失败，表现为政府对环境的负载总量难以估量，政府机构信息局限、政府环境政策的不平衡等，产生对多中心环境治理的制度需求[注]欧阳恩钱：《多中心环境治理制度的形成及其对温州发展的启示》，《中南大学学报(社会科学版)》2006年第1期，第47-51页。。安志蓉等(2012)认为，环境问题既不能完全由市场来解决，也不能完全由政府来完成，应建立一个包括政府、企业、公众和媒体等多个主体在内的共同参与的长效机制[注]安志蓉、余吉安：《基于多主体的环境保护长效机制的构建》，《江西社会科学》2012年第10期，第60-64页。。浙江工商大学课题组(2016)提出，要按照善治的要求构建全新的社会参与格局，政府不能是唯一的权力中心，多元主体为了实现对公共事务的良好治理需充分发挥主观能动性[注]浙江工商大学课题组：《水问题的综合治理与地方发展战略创新研究——基于浙江省“五水共治”的实证分析》，《领导科学论坛》2016年第13期，第76-83页。。多主体治理强调政府、企业、公众、媒体和环保组织等行为主体的合作。从浙江省的治理经验来看，政府主导的治理模式或多中心主体治理模式，有助于快速取得治污的阶段性成果，但在落实生态长效保护和解决维护成本高、多方统筹协调困难以及目标利益存在分歧等问题上，明显力不从心。因此，在治理的后阶段，要巩固治水成果、保护水资源，必须建立一套长效保护机制。有别于政府主导或多主体治理模式，共建共享的社会治水模式通过发挥全民力量，可以充分利用地域优势和成本优势等，持续推进生态文明建设，建立长效保护机制。

二、共建共享治水模式的可行性

浙江省“五水共治”攻坚战已取得阶段性成果，特别是河道污水的治理。而从水体保护来看，共建共享治理有现实的可行性。

(一)生态治理阶段的转变为共建创造条件

治理污水有时限，通过政府总动员，浙江省通过5年时间的努力基本实现了目标。而水体的保护是民族永续发展的千年大计，人与自然的和谐共生没有时限，这是治污和保护在时间上的根本区别。生态保护是千秋万代的大事，以居民为主体的社区共建是维护生态的可选模式。

(二)成本分析为共建共享提供理论支撑

治污阶段和维护阶段成本相差显著，治污阶段成本高，维护阶段成本较低。治污阶段需要政府牵头、动员全部社会力量并投入巨额资金进行集中整治，而居民没有能力和意愿支付高额的治理费用。在水体保护阶段，河道已恢复清洁，维护的成本会降低，且为了美好的生活环境，居民有能力和意愿参与治理行动。

(三)有限范围的社区模式为共建提供公共治理的可能

共治有区域范围的限制。埃莉诺·奥斯特罗姆研究了数千个公共治理成功的案例，这些案例大都只发生在一个国家甚至一个特定的区域内，只涉及规模较小的公共池塘资源，受影响的人数往往在50人至15 000人之间埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海三联书店2000年版，第48页。。浙江全省有钱塘江、苕溪、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江和运河8大水系，河道总长13.78万公里浙江省水利厅：《水利建设与管理工作座谈会发言材料》，2015-05-20 ，http://jsgl.mwr.gov.cn/zyzt/1/2/201505/t20150520_680539.html。，共有33 388个村级集体经济组织。据浙江统计信息网公布的数据，至2017年末全省常住人口为5 657万人，平均每村1 700人。据浙江省村庄和社区人均数量估算，流域经过的村庄符合规模较小的公共池塘情境，村庄或社区的公众符合熟人社会的特性，熟人社会可以建立低成本的协商和监管机制，解决可信任问题和相互监督的问题。

(四)民主法制观念深入人心为共建奠定思想基础

改革开放40年来，浙江实现了经济社会的快速发展，浙江的国民生产总值和人均国民生产总值居全国领先位置。经济社会的发展带动公民社会迅速发展，民主法治观念和环境保护意识深入人心，浙江率先在全国展开“绿水青山就是金山银山”的环境整治工作。这些都是浙江省实施共建的坚实基础。

(五)水资源利用的实效使水资源保护成为现实

清洁可利用的水资源可以产生经济效益、社会效益和生态效益。当河道治污完成后，污染的负效应消失，水资源正效应开始逐渐显现，居民所在属地的水域范围内可以进行养殖、灌溉、航运和休闲等活动，产生直接的经济、社会和生态效益。对水资源利用价值和维护成本、收益的认识，会正向刺激居民参与水资源的保护。

三、社会治水模式样板：东斜村全民治水

东斜村地处浙江温州乐清市北白象镇北部，村庄依水而建。白慎河(北白象镇段)长11.91公里，流经赵家硐、东斜、西斜等18个村。其中白慎河东斜段总长600米，河道最宽处100米。几十年来，村民环保意识淡薄，东斜村的生活用水大部分直排入河，白慎河逐渐变成黑臭河。2014年，乐清开展“五水共治”行动，东斜村成为乐清最早启动清淤工程的村庄。全村1 500多人在50多天里完成600多米河道计200多吨淤泥和垃圾的清理。2017年5月，笔者从东斜村村双委了解到，村民在治水行动中发挥了主力军作用，从2014年至今，东斜村的治水成果得到巩固，成为乐清市治水成功的模范村，为乐清乃至温州全市提供了全民“五水共治”的经验。人人都是河长，是东斜村治水成功的秘诀。

河道维护是一项长期工程，也是检验治水成果的关键，而其中的一个难题就是如何增强村民的环境保护意识、消除随手往河里扔垃圾的现象。为此，东斜村村双委推出了四大抓手。一是实施《护河治水禁约》，并制成若干警示牌竖立在岸边，违反者按规定处置。二是成立村民护河队。一支由30名村民组成的河道巡逻队，分班每天3次巡查河面和监督村民的陋习。同时，在河道的显要位置安装监控进行实时监督。三是设置保洁员岗位。在全村公开招聘2名河道保洁员，负责一天2次的河道清洁，所需经费由村民捐款和政府提供。四是大力普及环保知识，提高村民的环保意识。环保宣传主要有三种方式：第一，追忆往昔的绿水青山，唤醒村民从河里挑水吃、捉鱼和游泳的美好回忆，激发其保护母亲河的热情；第二，通过宣传橱窗表扬全村治水模范，弘扬模范的力量；第三，宣讲《护河治水禁约》，提醒村民切勿破坏环境。

四、构建共建共享的社会治水模式

东斜村治水的成功案例表明，打造共建共享的社会治水模式，需多方协调、配合。

(一)界定明晰的边界

清晰界定村庄或者社区所属的流域边界，同时明确有权从水资源中提取收益的个人或家庭。流域边界是按照地域归属划分的，但存在上下游有争议的河段，为了防止出现“公地悲剧”，政府需发挥协调作用。2018年3月，我国组建自然资源部，履行对水资源调查和确权登记管理职责。当地政府根据自然资源部制定的确权制度、标准和规范，明确村庄、社区管辖的河道区域。边界划定明确了各村庄和社区之间的权利和义务，并以村集体、社区和家庭代表(包括外来常住人口家庭)为主体，明确公众享有经营水资源所获得的收益和维护清洁所需花费的成本，以公约形式落地执行，从而为开展治理活动奠定基础。

(二)落实水资源保护监督机制和处罚制度

水资源保护的监督可分为三个层次。第一层次是政府监督。2018年，国家机构改革组建了生态环境部，负责生态环境问题的统筹和监督，各地各部门承担流域水资源的保护职责。第二层次是集体监督。社区、村庄制定规章制度，明确权利和义务。第三层次是个人监督。充分发挥熟人社会的舆论监督功能。同时，在关键河段设置监控设备，实时督促居民和企业遵守环保公约。对严重污染环境者，严格依照环保法进行制裁；对轻微违反环保公约者，通过口头教育、社区通报批评和环保义工等方式进行惩戒。

(三)普及环保知识，提高公众的环保意识

通过“五水共治”行动，积极推进全省环保知识的普及，提高民众的环保意识。建立政府和民间的环保组织，在全省范围内进行环保知识宣讲，用鲜活的案例和事实激发民众对绿水青山及美好生活的向往，并倡导从小事做起，人人都成为环保志愿者。

十九大报告明确提出“打造共建共享的社会治理格局”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。抓好生态文明建设，既需要政府的努力，也需要全社会的齐心协力，共建共享的社会治水模式，是加强社区基层治理的一个重要组成部分，通过发挥社会组织作用，实现政府治理与居民自治的良性互动。浙江省的“五水共治”行动是加快生态文明建设的重要举措，为全国开展治水工程提供了样板。