从“信访不信法”式思维到公民法治思维的转变

闫 敏

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①信访制度在我国是一项具有中国特色的政治制度，是我们党根据群众路线而建立起来的一项制度。这项制度从创立之初就带有浓浓的中国特色，因为从革命时期开始我们党就保持着与人民群众的密切联系，而这一传统从革命时期一直延续到了新中国成立之后。因而信访制度是我们党与群众保持密切联系的制度见证，更是历史见证。我国公民也将信访制度作为一项重要的维权制度。信访制度的建立立足于社会主义人民民主理论，该理论的重要来源就是对于资本主义官僚制的批判及其民主思想的继承和对中国王朝更迭历史的反思。在此基础之上，我们选择的政治制度是以人民群众的参与为基础的，人民群众参与政治制度是我们社会主义人民民主的重要体现。因此，信访制度充分体现了社会主义人民民主的本质要求。[1]

一、信访制度的发展

我国信访制度的正式起点要从1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和人民工作的决定》说起，它奠定了信访制度的基础。在此之后我国的信访制度一直延续至今，其中1995年国务院颁布的《信访条例》使信访制度更加规范化与制度化。进入21世纪之后，国务院又在原来《信访条例》的基础上重新修定，于2005年推行新的《信访条例》。我国的信访制度从建立到现在，应星教授认为它经历了三个发展阶段：第一阶段(1951年6月—1979年1月)是大众动员型信访阶段；第二阶段(1979年1月—1982年2月)是拨乱反正型信访阶段；第三阶段(1982年2月至今)是安定团结型信访阶段。[2]应星教授对信访制度三个阶段的划分体现了信访制度功能在不同时期所起的作用不同。该制度建立的初期主要是起到动员群众的政治功能，通过人民群众对于党员干部的监督检举与揭发，从而起到净化党员干部队伍并密切联系人民群众的功能。随着我国社会的发展和转型，群体性事件的频发使信访制度出现某种程度的失效，政府控制信访活动成为了主要的任务。唐皇凤将信访制度功能变化总结为：信访制度建立之初是对官僚制度的监督、对民意的及时掌握以及缓和政治冲突，主要是起到政治缓冲的作用，而到了后期信访制度开始逐渐成为政治控制功能中的主要制度要素之一。[3]另外，我国学者肖萍在对信访制度功能定位的研究中提出了信访制度的“实然功能”与“应然功能”的划分，她认为信访制度的“实然功能”包括沟通功能、监督功能、调节功能和救济功能，并且认为前两者才是信访制度所应该具有的功能，而后两者不应该是信访这种制度所应该具有的功能，后两者超出了信访制度的功能定位；而“应然功能”是指信访制度应该具有监督功能，沟通功能和安全阀功能。[4]于建嵘博士也曾谈到：“信访制度本质应当是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”②

通过对以上学者的分析研究，可以看到我国的信访制度从最开始的作为党与群众保持密切联系的手段到逐步发展成为群众化解纠纷的惯用方式。随着我国的改革开放，从20世纪90年代开始，我国曾经几次出现“信访洪峰”现象。基本上每年要进行上访的人数呈现递增的趋势，并且上访者的身份越来越具有多样性的特点，也即全社会各个阶层参与上访的群体越来越多。伴随着上访人数量增大的后果是，上访越来越非制度化，如出现了集体上访、闹访、重复上访和越级上访的现象。更为严重的是在上访过程中上访者与政府机构的冲突增多，对抗性增强。通过以上过程的演变，从目前的状况来看很多群众将信访方式作为维护权益的思维惯性和行为方式[1]。渐渐地“信访不信法”式的思维是很多群众选择解决纠纷的出发点，更是落脚点,而司法救济途径排在其后，这显然与我国的依法治国基本方略是相违背的。党的十八届四中全会首次以全会形式专题讨论依法治国，并且通过了《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》，同时强调“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。

二、“信访不信法”现象及其形成的思维定势的原因

“信访不信法”式思维是伴随着信访制度功能变化的发展而逐步形成的，毕竟最开始的信访大部分是从其政治功能的角度来动员社会大众与党中央的领导密切配合，政治职能为当时的信访制度存在提供了一个政治根基。但是随着社会的转型与我国的改革开放，信访制度的功能发生了很大的变化，由原来的监督与联系功能发展为救济和调节功能。这其中最根本的原因与我国经济的快速发展有关，社会各阶层的矛盾在此阶段更加尖锐，并且都是为了维护自身的发展利益，因而信访的政治功能开始弱化，其救济和调节功能逐步随着社会的发展得到强化。冰冻三尺非一日之寒，“信访不信法”式思维是一个逐步积累并强化的过程，从最开始的功能转型到提出依法治国基本方略这一时期，信访制度可以说是我国公民权利救济的重要途径。不可否认信访制度在此期间内发挥了它重要的调节纠纷的功能，尽管该功能不是制度设计者的初衷，但是它确实起到了一定化解社会纠纷的重要功能。作为一种社会救济途径，信访具有高效与快捷的特点，一旦通过信访方式反映的情况得到相关部门的重视，群众的很多纠纷问题就会得到解决。因而信访在整个社会生活中被很多民众看成是非常重要的救济制度，这种“信访”救济式思维在很长的一段时间内是社会所普遍共有的思维状态。笔者认为从改革开放到我国倡导建立法治国家这一期间内，是“信访”救济式思维高度发展的时期，因为相比较其他的权利或是纠纷解决途径来说，信访具有灵活性、广泛性和及时性的特点。[5]而其他权利救济途径如司法救济在此阶段没有充分发挥其作用，使信访救济这种方式在此阶段发展迅猛，从本质上来说这与我国法治建设起步晚有很大的关系，在法治发展没有得到全社会足够重视的前提之下，我们对通过司法途径救济自身权利的方式是生疏与模糊的。

对此童知伟教授认为一个重要的原因是我国的主体制度未能满足社会正义的需求。因而处于次要地位的政治制度被经常用来部分地取代主体政治制度，甚至超越主体政治制度，成为推进社会正义的“惯常体制”。[6]信访制度在政治制度中应该处于补充的地位，但是因主体制度如人大制度、司法制度不能提供并充分发挥其救济功能，让处于补充功能的信访制度反倒成为了解决社会纠纷的主要途径，这样整个社会的制度安排出现了错位现象。这主要是从政治制度发展的角度来看信访得以快速发展的原因。

从我国的文化传统来看，信访制度成为社会主要制度有其历史原因。我国从古代开始就是“人治”社会，群众一般对官员抱有敬重之情，把很多的纠纷的解决寄托在这些官员身上。从老百姓对官员的称呼“父母官”就能体现出，普通民众对于依靠“清官”解决纠纷抱有期望。儒家所倡导的“修身、齐家、治国、平天下”，也是通过个人修养的境界进而达到治理国家的目的。因此从社会治理能力来看，根据儒家思想只要个人的德行和修养到达一定境界，那么社会的治理肯定是会得到认可的。在社会生活中更多的是通过德治的方式而不是靠法治来治理社会，而德治要依靠官员的自身素质和品德修养，因而这种德治之下的社会治理模式从本质上讲是人治的体现。而信访制度本身也是依靠相关政府官员的批示或是得到相关机构的重视，从而纠纷得以集中处理。可以说，信访就是传统的德治思想的变形体现。[7]就像温家宝总理所说的那样:“上访，它所体现的不是法律的程序，还是寄托在人，寄托在领导人的批示，应该说在某种意义上还带有人治的封建色彩。”[8]

三、“信访不信法”式思维对社会的影响

近年来部分群众解决纠纷的方式越来越依赖信访，总是觉得信访才是主要的维权手段。于是“信访不信法”的现象愈演愈烈。逐渐地这种个别信访行为开始转化为整个社会的信访行动，因为个别人的行动会起到一个带头作用。就像“破窗效应”带来的结果，只要有人开始破坏窗户，之后就会有很多人也破坏这扇已被破坏的窗子。毕竟信访这种行为方式虽然有《信访条例》对其进行规制，但是从社会实际操作来看很少有人会去研究并遵守它。因为通过信访方式是完全不同于通过司法途径解决纠纷的，司法途径强调的是一种规范性即对于不同的主体普遍适用并且具有可预期性。而通过信访方式解决纠纷却更多地体现的是处理纠纷结果的差异性与特别性。正是这种处理结果的差异性进一步激发了上访者的上访热情，因此久而久之，部分社会群众会形成一种思维方式也就是通过信访的方式处理纠纷会有意外收获。尤其是很多人开始尝试用极端的方式信访，这样就可以得到相关部门及其负责人的注意，所谓的“把事情闹大”进而就能使很多问题得到高效甚至是高质量的解决。这样一来我们会看到很多群众开始尝试“闹访”“缠讼”、集体上访、重复上访和越级上访等方式将自己的纠纷闹大，不仅如此，很多的上访者为了引起相关部门的注意还会通过自杀、有组织地堵塞交通要道、冲击政府机关、打砸抢等方式进行所谓的上访。可以说通过以上极端方式进行上访的群众，就是在这种“信访不信法”式的思维影响之下，只从自身利益出发挑战政府的底线，这也是在挑战整个社会的底线。因而近年来我们的政府与上访者之间矛盾重重，政府各种“截访”与阻止上访者上访的行为时有发生。很多时候群众是去找政府帮忙解决纠纷的，但是在找政府的过程中又与政府产生了种种矛盾，就像“雪球”越滚越大。当政府在迫于社会各界压力之下与上访者进行妥协之后，结果便是上访者告诉后来的闹访者:“会哭的孩子有奶吃”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。在这种心态影响之下所形成的思维便是“信访不信法”“信网不信法”“信权不信法”“信上不信下”。在这种“信访不信法”式思维的影响之下，更多的上访者选择将事情闹大，不论是通过什么方式，反正政府会基于社会舆论压力或者是上级部门“0上访指标”的考核，不会忽视闹访者的。一边是公民非法治方式的“信访”波涛汹涌，一边是政府部门非法治方式的“维稳”，在两种非法治方式的相互强化之下，社会矛盾化解陷入“救助—息访—再访”“越维越不稳”的恶性循环怪圈中。[9]

信访制度设计的初衷是为了化解社会矛盾，而从目前的发展态势来看该制度反倒是成了社会矛盾的制造源头。而形成这种局面的原因是与我们群众之中存在的这种“信访不信法”式的思维有很大的关系，在这种思维的影响之下很多的维权群众会变得更加非理性化，本身这种思维就不是建立在理性思考的基础之上的。更甚至有人会抱有“机会主义违法”的侥幸心理来通过信访的方式进行维权。在“信访不信法”式思维的引导下，人们更加喜欢以“快餐”式的心理来解决自身的矛盾，进而相互比较的是通过更加极端的方式来使自己的问题得到相关部门的解决。这种“信访不信法”式的思维让整个社会的上访者变得越来越不理性，越来越接近违法的边缘。而这给我们的政府的维稳工作带来了前所未有的压力，政府千方百计运用各种方式息访。为了息访地方政府专门拿出必要的经费来处理相关上访问题，并且为了完成上级政府考核进行各种“截访”工作。这样政府和不停的上访者之间形成了一种拉锯战，这其中的原因有很多，不可否认的是部分群众所具有的“信访不信法”式思维对此有很大的影响。

这种“信访不信法”式思维更加加剧了部分群众对法律的漠视，并且理所当然地认为法治就是一种摆设。当他们遇到问题需要处理的时候不再是寄托于通过程序方式处理问题，而是希望通过“特事特办”也就是法律之外寻找出路，通过找领导找关系的方式或是通过将问题“扩大化”的方式将其问题得到解决。进而整个社会都会在这种“信访不信法”式的思维引导之下处理他们自己的纠纷问题，这会形成一种破坏法治意识与法治思维的不良风气，影响全社会的法治发展水平与法治发展进度,同时也加大了我们政府部门的负担，不只是业务负担更是财政负担，而最终的受害者还是全社会的人民群众。

四、从“信访不信法”式思维到公民法治思维的转变

十八大以来依法治国的发展战略就成为我们党和国家的发展目标，立足于“法治中国”的语境，我们要从多个维度建设法治中国。法治中国建设需要法治话语，在整个社会治理系统中，法治应该有充分的话语权;或者说在意识形态中，法律有了支配思维的核心话语权，我们才有逐步接近法治理想的可能。而在思维方式上我们长期处于强势的政治话语和道德话语的压制之下，传统的思维方式压制着公民和社会组织权利的有效发挥，人们很难享受法治所带来的自由与自主。[10]而当代中国的法治思维是以规则为中心，合法性判断为优先，限制权力保障权利，坚持正当程序的思维方式。与法治思维相左的四种问题表现在：领导意志对法律执行的扭曲，法外利益与纠纷解决的乱象，公权力过于强势的现状，重结果轻程序的思维传统。[11]而这四种思维正是“信访不信法”式思维存在的问题，可以看出法治思维是对这四种思维的纠正与改进。因此我们要努力实现从“信访不信法”式思维到公民法治思维的转变，因为只有这样才能根治我们在“人治”影响之下形成的“信访不信法”式思维。

党的十八大报告明确提出“领导干部”要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾。但是我们不能否认的是法治思维是有两个维度的，一个是政府的维度，一般来说很多学者对于法治思维的研究是专门从这个维度进行的。而另一个维度是公民。[9]这是因为如果说立法、执法、司法大多是通过对公权力的运用和对公权力的限制来实现法治的，那么用法和守法则是通过社会主体运用法律规则来实现的。正是因此法治思维不单是公权力主体的思维，更应该是社会主体即公民的思维。[12]而空谈这种公民的法治思维是无法实现的，必须要借助相关的措施才能逐步建立起公民的法治思维。

(一)加强法治宣传，促使个人掌握法律知识，培养公民的法律信仰

思维的形成与发展离不开对间接经验、语言和符号的学习，因此法律知识的学习对法治思维的形成具有重要的作用。在当下参与社会活动的主体主要还是个人，只有个人通过逐步学习法律的相关知识，形成自身对法律知识的理解才能让民众在社会生活中运用法律解决问题。当然让每个人都像法律职业者那样系统地掌握法律知识是不现实的，但是这并不能否认法治思维能够形成。毕竟每个个体不一定要掌握所有的法律知识，而只要掌握与自身发展领域息息相关的法律知识即可。其实法治思维最主要是一种思维方式，一种对待问题的解决方式，不一定就能直接解决问题，但是它却提供了一种解决问题的路径。甚至可以说，就算一个人对相关具体的法律规定知之甚少，但是只要当他遇到矛盾、问题时能够第一时间想到法律，通过法律方式、法律途径去解决纠纷，那么说明他就己经具备法治思维了。[13]而法律知识的学习除了个人的学习之外，就是我们政府相关部门和全社会各界对法律的宣传。回顾我国的法治宣传可以看出，我们的确取得了一定的社会成果，但是还是离我们想要形成的法治思维有一定的距离。对此笔者认为可以将法治宣传进行得更加专业化，也就是说我们可以根据行业或者群体的不同而强化在特定领域的法治宣传。这样做的好处是与相关领域的群众密切联系，因为这些法律知识与他们的自身利益息息相关，他们更有动力学习该领域的法律知识。毕竟法治思维是一种“抽象—具体—再抽象”的思考过程。[14]但是法治思维运行的前提是人们脑中的知识库里，必须具有相关的法律知识作为基础。因此,针对各个领域加强法治宣传还是十分有必要的，这样才能建立法治思维的基础，从而在接下来的法治思维形成中进一步加强法律信仰意识的培育。

(二)改革现有信访制度，分离信访制度的权利救济功能

从信访制度的产生到发展来看，信访制度是我国社会发展的产物，因此它的产生与存在是有其合理性的，我们不能因为它的功能转变就否认该制度的存在价值。从目前学界对于信访制度的研究看，主要有三种对待信访制度的方案：一是“取消信访论”，二是“强化信访论”，三是“整合信访论”。从我国目前的实际状况而言，大部分学者是比较赞同“整合信访论”的。在保留原有信访制度的前提下，针对信访制度中不适合我国社会发展的地方进行改革。从目前信访制度对司法终局性的挑战和信访功能错位的现实来看，当务之急就是要分离信访制度的权利救济功能。要提高司法救济的权威性与有效性，将原本应由司法行使的权利救济功能从信访之中分离出来归还给司法机关，降低群众倚仗信访方式进行权利救济的期待值。因此要对目前的信访制度进行合理的分流，将一般的涉诉案件优先纳入司法程序，对于重大的信访救济要归入以人大制度为核心的权威救济机制。[15]在改革信访制度之前首先要面临的问题是要限制行政权力的扩张，加强对行政权力的监督防止其越权干涉司法领域的纠纷。这是因为信访制度在我国发展迅速的一个重要原因就是：我国自古以来就是一个行政权占据主导的国家，行政权管理了太多的事项。[16]因此要加强对行政权力的监督，将其关在制度的笼子里，与此同时要建立相关制度确保司法机关的权威。明确划清司法权与行政权在权利救济上的界限，防止行政权对司法权的随意干涉，确保司法权对权利救济的终极性。

同时,我们的政府部门应弱化通过上访率来衡量下级政府部门的业绩，不按信访量来给地方排名。[17]因为这种来自上级的信访压力会加剧地方政府部门与上访群众之间的矛盾，从而引发一系列的社会问题，加重政府的负担。本身行政权力就具有主动性，如果再强调通过上访率来考核政府的业绩，那么会使行政权力更加主动地干涉本身属于司法领域的权利救济事项。因此，要想使信访制度沿着制度化、程序化的道路发展，必须要对行政权与司法权进行必要的界限划分，并且还要对信访制度进行改革。

(三)提高司法权威，形成完善的社会法律救济制度

部分群众的“信访不信法”式思维从另一个方面表明了，我们的司法权在人民群众中的地位不高，明显要逊色于行政权在全社会中的地位，从而使得人们一遇到问题就想办法“托关系”“找熟人”解决自己的纠纷，而不去求助于司法机关，更不信任司法机关。久而久之人们在从众心理的影响之下，习惯于“随大流”依靠政府解决纠纷问题，这样司法的权威被一步步削弱。从本质上讲“信访不信法”式思维就体现了行政权威大于司法权威，尤其是在涉及群众利益纠纷的时候。但是从行政权所具有的主动性来看，它不适合过多地参与个体的权利救济，同时行政权也不具有终局性。因此要严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出的实行信访与诉讼分离制度。对于涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的事项要从信访制度中分离出去，将这项事项交给司法机关来处理。[18]对于应当由司法机关管辖的事项，行政机关应尊重司法机关的处理决定，防止个别领导干部干涉司法判决，应保障司法的权威。要在信访问题的处理事项上严格划分自身的权限范围，防止越权干预司法机关对纠纷问题的处理决定。行政机关要带头保障司法权依法行使，对于不属于自身管辖范围的事项主动移交司法机关，对于司法机关已经处理的纠纷，按照法律的规定予以处理。总之，行政机关要在全社会起到带头保障司法权威的作用。

从人们过多地依赖信访制度进行维权这种现象来看，我国的社会救济制度是不够完善和健全的。因此,要加快建立全面的维权保障体系，使整个社会的维权保障体系更加全面化与多元化，这样也会减轻相关部门的压力，也能提高有关部门的办事效率，避免案件长时间积压，毕竟迟来的正义是非正义。当然完善的社会救济制度体系必须形成一个有机的整体，不应该是相互交叉与混乱的，而应该是相互配合与分工明确的。同时,要立足国情民情，通过立法的修定完善，适时扩大行政诉讼受案范围，降低行政诉讼门槛，规范简化行政诉讼程序，让人们相信法律，信任法院，打得起官司，打得赢官司，进而从制度上促进纠纷矛盾解决向法律救济渠道分流。[19]

“信访不信法”式思维是我国社会发展到一定阶段的产物，它的形成有其历史因素也有其现实因素更有制度因素，想要改变这种思维模式让其向公民法治思维模式转变绝非易事。尽管这看起来很难，但是不能成为阻挡我们改革进一步发展的借口，因此我们要勇于尝试新的发展模式。伴随着我国的改革进入深水区，我们的信访制度改革也是其中的一个缩影，唯有不断地革新才能使我国的信访制度有一个更加准确的定位，才能充分发挥其本应具有的功能。

注释：

①国务院：《信访条例》(2005)，第一章第二条。

②转引自肖萍：《信访制度的功能定位研究》，《政法论丛》，2006年第6期。

[1]王彦平.回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解途径[J].社会主义研究,2015(1).

[2]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究,2004(3).

[3]唐皇凤.回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008(4).

[4]肖萍.信访制度的功能定位研究[J].政法论丛，2006(6).

[5]李栋.信访制度改革与统一《信访法》的制定[J].法学,2014(12).

[6]童知伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学,2011(1).

[7]倪宇洁.我国信访制度的历史回顾与现状审视[J].中国行政管理,2010(11).

[8]温家宝总理同大学生谈法治[J].法制资讯,2009(12).

[9]王聪.法治思维与法治方式的价值、内涵及养成[J].上海政法学院学报(法治论丛),2012(6).

[10]陈金钊.法治改革观及其意义：十八大以来法治思维的重大变化[J].法学评论(双月刊)，2014(6).

[11]于浩.当代中国语境下的法治思维[J].北方法学,2014(3).

[12]谢晖.法治思维中的情理和法[J].重庆理工大学学报(社会科学版),2015(9)

[13]杨建军.法治思维形成的基础[J].法学论坛, 2013(5).

[14]韩春晖.论法治思维[J].行政法学研究，2013(3).

[15]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究,2011(4).

[16]陈朝兵.化解我国信访制度困境的理性路径分析：基于信访制度改革争论的分析[J].云南社会科学,2013(4).

[17]于建嵘.信访制度改革三策[J].南风窗,2004(23).

[18]蔡洪增,朱乐山.以法治思维推进和创新信访工作的探索与思考[J].法制与经济,2015(Z1).

[19]陈红英.“法治中国”语境下社会法治精神的重构[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014(2).