防范和化解地方政府性债务风险

梁 朋

地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”之一，是防范化解重大风险的关键领域，必须采取有效措施，妥善应对，严防区域性、系统性风险发生。习近平总书记指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。中央政治局会议也强调指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。那么，我国目前地方政府性债务的状况如何？应该采取哪些措施来加以防范和化解呢？

一、我国地方政府性债务的现状

截至2018年3月末，我国地方政府债务余额166101亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务104355亿元，专项债务61746亿元；政府债券149643亿元，非政府债券形式存量政府债务16458亿元。

应该说，无论是从衡量债务风险的指标看，还是债务资金使用所形成的资产分析，我国地方政府债务风险总体可控，但个别地区风险不容忽视，特别是一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象，这些做法不仅违反了现行法律法规和制度规定，而且导致地方政府隐性债务大幅上升，个别地区偿债能力有所减弱。这些问题如果处理不当，容易引发区域性系统性风险，应高度重视并防患于未然。

二、最大的风险源是隐性债务风险

由法律严格规范所发行的地方政府债务，其发行程序合规，资金投向以及使用中的管理相对严谨，总体风险不大，当前应该高度重视的是“隐性债务”风险。

所谓隐性债务，主要指个别地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。虽然作为政府债务管理主体的财政部已经连续几年重申地方债务管理红线，从法律制度和政策界限角度已经对地方债说得很清楚了，但从现实的情况看，基层在执行过程中存在各种各样的问题，地方政府和融资平台还是存在突破法规和政策红线违规变相举债的行为，形成地方政府新的隐性负债，而且还有蔓延增长的势头。

一些地方政府违法违规举债形成的隐性负债，主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，地方政府通过融资平台举债，或通过企业发债为政府融资，这些资金利息高、期限短，用在基础设施等周期长的建设项目上，属于资金错配，有的项目还没完成债务就到期了，地方政府只能再四处筹措资金，地方政府偿债成本和压力猛增。更令人担心的是，由于隐性债务是地方政府“借道”举债，是不合法不合规的“新变种”，不少债务资金游离于监管之外，借了多少、怎么花的也是一笔糊涂账，资金使用效益低下。特别是一些地方政府官员只求自己的所谓政绩，将借债资金投入到面子工程、形象工程，好大喜功，盲目贪大求新，造成的危害极大。因此，积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，关键是坚决遏制隐性债务增量，清理处置好各种隐性债务存量。

三、防范和化解地方债务风险的思路和对策

地方政府性债务看似一团乱麻，其中既存在隐性债务增加这种突出的问题，背后又有深层次的、根深蒂固的体制性因素需要解决，所以防范和化解地方债务风险，短期看应集中精力解决隐性债务增长问题，长期看更应标本兼治，从源头上解决地方政府性债务泛滥的根本问题。

第一，要落实地方政府属地管理责任。按照预算法的要求，使地方政府对法律制度的认识更清楚，从而使地方债务管理更加规范化和透明化。坚决有效堵住地方债务增长的“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。强化地方政府债务监管，全面清理核实债务情况，切实加强债务风险管控。严格控制发债建设项目的审批和立项，对不属于中央重点项目和已明确的民生实事项目，且本地债务已超过警戒线的未开工项目，必须停建。对已开工建设的城市景观等项目，债务成本高、风险大的，暂缓建设。对投资规模大、标准脱离实际的，压减投资规模。对违反中央规定顶风违规举债的，坚决予以撤销。并通过严把土地供应、项目管理、企业债券发行和平台公司整改四大关口来防范地方政府债务风险，着力化解地方隐性债务存量、严控隐性债务增量。

第二，在坚决堵住后门的前提下开好“前门”。充分发挥政府债务对经济社会发展的促进作用，满足地方政府合理融资需求，支持地方稳增长、补短板。赋予省级政府适度举债权，并逐步向具备条件的市级政府推开，明确规范地方政府举债的条件、举债形式和必须履行的程序，把地方政府的举债行为纳入到规范、公开、透明的制度管理中。

第三，进一步完善地方政府性债务监管的相关制度。把地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。由于当前我国地方政府性债务规模增长过快，因此今后一段时期对地方政府性债务规模的控制应该从严，从举债的需求和供应等方面实行更为严格的控制制度。其一，应严格限定地方政府举债的资格和条件，所有举债计划都需经国务院审批，并编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。其二，应规范银行及非银行金融机构发放政府性贷款的行为，切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。其三，建立地方政府性负债的风险评估和预警制度，通过可量化的风险指标来评估和预警地方政府性债务的风险，从而把地方政府性债务规模控制在合理、安全的水平线内。其四，建立地方债偿债基金制度。目前地方债规模偏大，一些局部地区偿债压力较大，为了维护地方债务的信用，防范债务危机的出现，应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资收益的划转、土地出让收入、国有资产收益或资产划转等途径，建立起地方债偿债基金，专门用于各种地方债务的偿还。这样不仅有利于消除外界对地方政府性债务偿还的担忧，减少对当年地方预算执行的冲击，也有利于保证地方债务偿还资金的稳定来源。

第四，牢固树立正确的发展理念和政绩观。地方政府性债务问题，说到底是发展理念和政绩观的问题，地方债出现的问题反映出一些地方党委、政府和领导干部仍然存在路径依赖和思维定式，习惯于走靠高负债拉动增长的老路。客观地说，这几年我国地方政府性债务之所以迅速膨胀，一个重要原因是我国很多地方在基础建设和公共服务设施方面长期处于相对落后的状态，地方政府官员都希望能“为官一任，造福一方”，加快发展的步伐，改变落后的面貌，但由于财税体制和中央地方事权划分不到位，地方各级政府可自主支配财力减少，造成各级政府之间事权和支出责任不匹配。一方面是巨大的投资资金需求，另一方面是捉襟见肘的地方财政收入，于是通过大规模举债来筹集各项建设资金就成了地方政府的选择。因此，要从根本上破解地方债存在的诸多问题，一是要深化财税体制改革，按照加快建立现代财政制度的要求，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，提高预算约束力和透明度，提升财政资源配置效率，加快缩小地区间基本公共服务水平差距，增强地方政府保工资、保运转、保基本民生的能力；二是必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照习近平总书记所强调的领导干部正确政绩观的要求，既要做让老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事，既要做显功，也要做潜功。提倡“新官理好旧事”“偿债也是政绩”的理念，把偿还地方债实绩纳入政府政绩考核范畴。

第五，防范和化解地方债务风险是一场硬仗，需要责任和担当。在中国古代，“债”同“责”，强调的是借钱、用钱、还钱的责任，因此，应把地方债务风险的防范和化解作为考核地方政府和领导人的绩效和任期经济责任的重要内容，按照中央提出的要求，加大督查问责的力度，做到终身问责、倒查责任，强化责任担当，这是防范和化解地方债务风险的根本所在。