制定社会组织法刻不容缓

郑功成

社会组织是现代社会的重要构成部分，是社会成员参与社会治理的基本途径，也是国家治理中充分调动社会资源并服务社会的重要载体。在政府职能转换和公民参与社会治理热情持续高涨的背景下，发展社会组织事实上正在成为国家治理体系与治理能力现代化日益重要的支撑。我国社会组织正在不断发展，但立法滞后成为社会组织发展的瓶颈。特别是进入新时代后，伴随政府职能转换和政社分开步伐的加快，社会组织作为一个独具特质的社会构成部分，迫切需要有基本的法律规制作为依据。因此，制定社会组织法作为规制社会组织发展与运行的基本法刻不容缓。

一、大力发展社会组织对立法提出了迫切需求

在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，政府简政放权与职能转换的相关公共职责需要社会组织来承接，公民有序参与国家社会、政治、文化事务离不开社会组织这一载体，城乡居民日益增长的基本公共服务需求需要依靠大量的社会组织来提供，等等。因此，大力发展各种社会组织，已经是我国快速走向现代化的一项十分紧迫的任务。伴随《慈善法》的制定与实施，社会组织将进入一个快速发展时代。

大力发展社会组织，对立法提出了迫切需求，制定社会组织法重要而紧迫。

一方面，我国社会组织在快速发展，法律规制严重不足，既影响了优秀社会组织的成长，亦导致社会组织中鱼龙混杂，急切需要制定专门的法律进行规范。据民政部统计，截至2016年年底，全国共有社会组织70.2万个，吸纳社会各类人员就业763.7万人。其中，全国共有社会团体33.6万个，各类基金会5559个，民办非企业单位36.1万个。事实上，还有大量的公办养老、福利机构将随着社会化改革而成为社会组织。与社会组织快速发展相比，相关立法却非常滞后。迄今还没有一部社会组织基本法，仅仅依靠有关行政法规和部门规章来规范，而这些法规主要是规范登记程序的，既缺乏对社会组织权益保障的法律规范，也缺乏对社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范。法律规范的缺乏已经成为社会组织发展的瓶颈。

另一方面，社会组织在实践中存在着许多迫切需要通过法律规范才能解决的现实问题。例如，社会组织的性质定位不清晰，社会团体、基金会、民办非企业单位三种组织形态的实际构成较为复杂，在相关政策适用上亦已经出现问题；社会组织与政府的关系不清，不仅现行法规规定的双重管理体制使许多社会组织不得不依附于行政机关或类行政机关，而且政社不分的格局已经影响到了政府与社会组织的良性互动；社会组织的治理规范不足，决策机构、执行机构、监督机构之间的关系往往形成虚设；社会组织的权益维护亦因缺乏法律保障而存在问题，有的社会组织的财产被强行征用；对社会组织的促进政策亦缺乏完整的法律规范，税收减免政策往往采取区别对待、个案审批，同样的社会组织享受的是不同的政策优惠；社会组织的监管体制亦有不顺，虽然归口民政部门管理，但双重管理体制又使很多部门介入，民政部门只能在登记环节把关，而对社会组织的整个活动缺乏全过程监管的法律依据；还有社会组织与相关方面的法律关系，亦因缺乏法律规范而难以有效规制权利义务关系，等等。所有这些，都不利于社会组织的健康发展，迫切需要法律来规范。实践中已经被媒体披露的一些失范行为，同样因缺乏相应的法律依据而无法有效监管。这已经导致公众对社会组织的信任度不高，既影响了社会组织自身的发展，也影响了社会各界积极参与社会治理的积极性，进而对全面深化改革形成制约。

党的十八大明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”“引导社会组织健康有序发展”的要求。十八届二中全会提出要“改革社会组织管理体制”，十八届三中全会提出要“激发社会组织的活力”，十八届四中全会更是明确而直接地提出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。在党的十九大报告中，亦突出强调坚持全面依法治国，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这些重要且明确的要求，为加快社会组织立法提供了权威的指引。

二、制定社会组织法具有可行性的依据

根据党的十八届四中全会关于“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”的要求和党的十九大精神，建议将社会组织法列入第十三届全国人大常委会的立法规划，并由全国人大相关专门委员会牵头组织草案起草工作。该法应当充分利用现有相关立法的基础，同时借鉴发达国家同类立法的经验。

社会组织立法具备了相应的基础。在国家层面，现行法律中的《慈善法》《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》等相关法律，均与社会组织立法相关。而国务院制定的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《外国商会管理暂行规定》等行政法规，更是对社会组织相关内容的具体规范。在地方，迄今有20多个省、市颁布了有关行业协会等方面的地方性法规或政府规章，广东省曾起草了《广东省社会组织条例》草案并公开征求意见。除此之外，国务院及主管部门先后制定了大量的政策性文件，如国务院发布的《关于促进慈善事业健康发展的若干意见》、国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；民政部发布的《社会组织评估管理办法》《基金会信息公布办法》《取缔非法民间组织暂行办法》《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》等；财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》，等等。这些政策性文件规范了某类社会组织或社会组织的某类业务活动，文件中一些成熟的内容完全可以上升到法律规范的层面。所有这些，均为制定社会组织法奠定了一定的基础。

国外丰富的社会组织立法可资借鉴。与企业组织一样，社会组织也具有共性，国外类似立法，特别是大陆法系国家对社会组织（非营利组织）立法更是明确而具体，完全可以为我国社会组织立法提供借鉴。例如，德国在宪法、民法典总则中有关规定的基础上，专门制定了《社团法》《公共协会权利法》《工商会法》等规范社会组织的专门法律。法国制定有专门的《社团法》。匈牙利有《社团法》《公益组织法》等。俄罗斯关于社会组织的立法虽然起步较晚，但也已经制定了《非商业组织法》《慈善活动和慈善组织法》《社会团体法》《从事外国代理活动和非商业组织联邦法律修正案》等一系列法律。日本主要有《非营利组织法》《特定非营利活动促进法》（NPO法）《一般社团法人和一般财团法人法》《公益社团法人和公益财团法人认定法》《公益法人制度改革相关法案》等。韩国有《非营利机构成立和运作法案》等。新加坡有《社团法》《互惠组织法》《慈善法》等。印度有《社团法》《信托基金法》等。南非有《非营利组织法》等。尽管各国的社会组织涵盖范围不一，对社会组织的法律规范也并不一致，但这些立法亦能够反映社会组织作为非营利组织的共性，无疑对我国制定《社会组织法》有借鉴作用。

社会组织多年来的发展亦为立法提供了丰富的实践经验。我国社会组织近10多年来一直平稳较快发展，70多万家社会组织几乎涵盖了社会各个领域，在发展实践中，这些社会组织均有自己的政策需求，它们同样构成了《社会组织法》立法的实践源泉。制定《社会组织法》已具备现实基础。