住房供给侧改革路径研究

林永民+赵金江+赵娜

[提要] 随着经济的突飞猛进，房地产作为国民经济的命脉，也避免不了高热的状态，令我国各大城市普遍出现房价收入比过高、结构性供求失衡的现象。本文基于房价理性回归的视角，分析房价理性与非理性增长的原因，阐述房价过高将会影响人力资本、诱发金融风险等危害，应进一步在供给侧发力，重点在财税改革、住房结构等方面发力。

关键词：房价；供求失衡；人力资本；供给侧改革

本文系华北理工大学“《工程经济》课程教学案例库”建设项目阶段性成果之一

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

收录日期：2017年11月27日

一、前言

自2008年全球性的次贷危机开始，全世界生产持续不断下降、居民消费指数和生产要素价格指数持续下滑的情况下，由于国家政策的倾向等原因，中国的房价却逆势上扬。房价开始了非理性上涨，导致我国部分城市出现房价收入比过高，一些热点地区和城市房价增长幅度与城市经济增长及发展水平不匹配，与居民收入水平和可支配收入不协调等现象越来越严重，持续走高的房价不仅阻碍未来国民经济的增长和金融系统的稳定，还会造成严重的社会问题，这已经引起政府的重视。2016年底中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的、不是用来炒的”，十九大报告再次重申这个指导思想，种种迹象表明“房住不炒”将会成为未来我国政府解决城镇住房问题、调控房价的重要指导思想。回顾我国房价调控政策，过去主要从限购、限贷的需求侧发力，虽然从短期来看效果明显，但从长期来看，效果甚微。因此，从供给侧改革着力，建立房地产的长效机制才能使房价回归理性。

二、以支柱产业为导向的中国房地产政策

多年高频的政策调控之所以看起来没有效果，就是没有遵循对症下药的基本规律——“丁伯根法则”。按照这一法则，宏观调控政策有效的第一个条件就是政策目标应该是清晰和相互独立的，政策目标之间不能打架。从历次“国X条”的内容看，我国房地产调控的政策目标有三条：第一，稳定量的目标，即稳定房地产投资，进而稳定整个固定资产投资和宏观经济；第二，稳定价的目标，即要求住房价格不能涨太快，也不能出现显著下跌；第三，民生目标，即人人都有房住——这常常被理解为人人都能买房。

（一）国家和商业银行的政策对房地产业大力支持。在一段时期内，房地产业作为支柱产业，我国政府为房地产业提供了政策支持。1998年国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革、加快住房建设的通知》取消了诸多政策，其中包括福利分房这项政策，将房地产推入市场，彻底拉开了房地产业市场化的序幕；1999年2月中国人民银行发布的《关于开展个人消费信贷的指导意见》也为房地产发展提供了便利条件，为了扩大内需，同时促进我国经济发展，要求银行机构要积极开展个人住房信贷，房地产业能够爆炸式发展正是由于银行这种宽松的信贷政策，为房地产业提供了足够的资金；1999年5月建设部发布《城镇廉租房管理办法》进一步缩小了政府和企业单位在住房领域内的职能，即仅仅起到实施社会保障的作用；2009年9月财政部和国税总局联合发布《关于住房公积金管理中心有关收税政策的通知》中不仅鼓励银行积极放贷，而且通过免税的方式提高企业和居民进行住房贷款的积极性，对于企业使用住房公积金购买国债等免征营业税，对于用住房公积金贷款的个人免税。这一阶段随着国家对房地产业各项倾斜政策的贯彻落实，我国房地产投资规模不断上升，各行各业纷纷将资金转入房地产业，国内住房市场完全市场化，极大地促进了房地产业的发展。

2008年3月份有关部门表示要合理的通过地方政府和银行机构通过一系列政策进一步完善住房公积金制度，合理增加住房的供给数量，从而抑制住房的非理性需求，促使房价降低。然而，之后的一个月，美国国内出现次贷危机，紧接着席卷全球，整体经济萎靡不振。进出口贸易、投资和居民需求是拉動经济增长最根本的三个因素，其中的进出口贸易和投资都被这次金融危机所拖累，受到的负面影响很大，国家为了防止经济倒退，必须积极拉动国内居民内需，从而实施了极为宽松的货币政策，这其中大部分资金都投入房地产，房地产业进而又进入了活力期。2008年9月至12月中国人民银行接连数次下调存贷利率和存款利率，其中一次存款利率下调幅度达到10.8%。10月份财政部陆续颁布了一系列刺激楼市的政策，包括部分税种的税率下调和免征，贷款利率的下限扩大，首次购房的首付比例下调等。11月，国务院出台了刺激内需的举措，包括投资4万亿元来刺激经济，其中很大一部分资金进入房地产市场。一系列政策的落实实施，我国房地产业在短短一年内就完成了由“地板”到“天花板”的转变，进而出现了2009年房地产市场空前火暴的现象。

（二）分税制改革后地方政府对房地产业的过度依赖，使之成为地方政府财政保障的不二法宝。我国的《宪法》和《土地管理法》规定，国家所有的土地，直接由各级人民政府直接管辖，行政区划土地使用权在一定条件下的土地使用者依法占有、使用、经营、管理。地方政府通过统一收购，成为土地的真正所有者，完全垄断了土地市场。由于农用地和建设用地的使用价值与投资意义之间存在巨大差异，它们之间的收益差以土地出让金的形式被地方政府占用。按照《土地管理法》的规定，对失地农民的补偿不高，但土地开发价格很高，地方政府往往以低价购买土地，然后通过高额土地出让金出让给开发商。由于土地的特殊性，导致房价居高不下，一方面随着城市化进程的发展，城市必然会增加对土地的需求；另一方面土地资源的有限性和不可再生性，使得城市建设用地“入不敷出”。因此，保持卖方市场的地方政府土地政策使得土地资源稀缺，土地价格持续上涨。

自1994年分税制改革后，建筑业税和房地产税直接归地方政府征收。从地方政府的角度来看，地方政府更加依赖间接税，因此在房地产业方面地方政府势必要增加建筑业税与房地产税。土地价格的变化直接影响房价的波动，土地价格的上涨导致房地产业的成本剧增，从而房价居高不下，高房价产生的大量建筑业税和房地产税成为地方政府重要的财政收入。endprint

（三）基于宏观政策的引导促使居民个人投资房地产业。改革开放以来，随着我国经济迅猛增长，国人收入的不断提高，可支配资金也越来越多，居民对于投资理财的需求也是与日俱增。居民个人在进行选择的时候会对各种主要投资方式进行综合比较，并且居民个人更加倾向于选择投资风险较小、收益较高的投资产品。我国市场经济与西方发达国家还有一些差距，投资市场更是没有完善，可供投资的渠道主要有银行存款、国家或地方政府债券和股票等，也就是说存款利率、股市行情和债券利率直接影响房地产业的个人投资。近年来，央行不断下调存款利率，且股票市场自2015年“股灾”后仍处于“熊市”状态，2016年1月上证指数达到最低点2，638.3点，目前还在3，300点左右徘徊，距离2007年最高点6，124点还有较大差距，基于以上投资品的回报率较低及高风险性，许多居民会将“闲钱”投入房地产。由于房地产商品具有可供居住的社会属性，同时也具备保值增值的投资品属性，吸引了众多有投资需求的居民的视线。直接投资和间接投资是房地产投资的主要方式，直接用于房地产开发和购置房地产商品是房地产业的直接投资，间接投资是指购买房地产企业的债券等。目前，由于我国的房地产企业的整体实力较弱、房地产行业的金融市场和二级市场不完善等原因，使得居民更倾向于直接投资房地产。

三、房价非理性增长带来的危害

房地产业没有技术创新性，因此无法实现“房地产业是国民经济的支柱产业”。支柱产业是指国家整个工业体系的支撑部分，能够推动国家整体经济持续健康发展。日本依靠汽车、电子产品、光学仪器等产业得以从二战战败后迅速发展；韩国是在船舶制造的基础上，发展汽车、电子元件等产业，位列发达国家的行列之中。目前还没有某个国家通过房地产业将国家带入现代化的先例，由于房地产业本身不会带来科技进步，无法进行有效的人力资本积累，因此高房价造成增加城市运营成本、经济的虚假繁荣、对实体产业的“抽血效应”、抑制社会有效需求等问题不利于我国经济健康的发展。

（一）人力资本无法有效积累。在20世纪80年代末，罗默和卢卡斯等将人力资本因素引入经济增长模式，并把人力资本放在最突出的决定性位置，称之为“新增长理论”。根据“新增长理论”的阐述，人才是国家发展的关键所在，人力资本的积累决定国家发展的走向。当下，大城市房价飙升，而薪酬福利没能跟上房价的步伐，出现房价收入比过高的现象。大城市本可以利用自身拥有丰富资源的优势，吸引和培养大批专业型人才，但是高房价却使这样的人才不断流失。即便因为某些原因留下来的专业型人才也很难充分发挥自己的才能，面对高房价，他们就业时不得不将薪酬福利放在首位，而不再关注专业是否对口等问题。在短期内可能无法看出这种情况的弊端，但是从长远看来，专业性人才无法在工作中发挥他们的才能，特别是那些国家紧缺的专业型人才，在国家投入巨额物力、人力和个人投入财力、精力的情况下，由于高昂的房价，从事着与自己专业毫无关系的职业，对自己和国家都是一种损失。

（二）房地产业已成为“吸金池”，使实体经济无法有序健康的发展。由于国家政策的支持，房地产业如日中天，房价急速攀升，致使实体经济经营环境不断恶化，投资渠道狭窄，造成许多实体企业家暂时关闭实体产业，各路资本纷纷投入房地产业，大量资本的加入进一步加速了房价的上涨，以追逐最大利润为目的的资本，面对房地产业的丰厚利润，会使更多资本流出实体产业，进而进入死循环。对于一个大国来说，没有实体经济的支持，国民整体经济无法健康有序地发展。以毫无技术含量的房地产业为国家支柱产业的中国，这样做只会在其他领域进一步落后于发达国家，只能做成GDP大国，却无法成為GDP强国。因为实体产业“失血”严重，缺乏资本的投入使人力资本无法积累，前沿技术无法跟进，生产设备无法更新，降低了自己在国家市场的竞争力。

（三）房地产业造成的金融风险。由于房地产业具有高负债性，我国房地产金融主要由银行的房地产信贷构成，商业银行的信贷几乎贯穿了房地产业的全过程，是我国房地产业最大的金主，虽然也有其他融资渠道，但是所占比例有限，直接向银行贷款更加方便，因此商业银行成为金融风险的最终承担者。在房地产繁荣阶段，银行更愿意将资金贷给房地产开发商和购房者，间接助推了房价的进一步上涨；但是，当房价到达不合理的位置，会造成市场价值过分偏离真实价值，出现“面粉比面包贵”的现象，从而产生泡沫，将房产作为银行的抵押品将会贬值，给银行带来不小的损失。当经济下行时，房地产业势必会受到影响，而房地产业则会将风险完全转嫁给商业银行，因此商业银行对于房地产业的信贷监管应引起重视。

四、住房供给侧改革路径探究

住房供给侧改革实质为放松政府的不合理管制、通过市场机制进行资源的优化配置。笔者认为房地产业供给侧改革可以从以下四个方面进行：

（一）财权与事权相统一，减轻地方政府负担。1994年税制改革后，土地财政政策已成为地方政府解决财政困难的重要途径。要改变地方政府对土地财政的过度依赖，一是必须统一地方政府财权和事权；二是改变土地出让金支付方式，将一次性付款改为部分或分时期支付。土地出让金一次性支付的本质是地方政府一次性征收了未来几十年的地租，把本该属于未来政府的收益都纳入现阶段政府的收入，促使地方政府有短视行为，为了本届政府的政绩而抬高土地出让金，导致房价高涨。

（二）降低交易环节税赋，提高保有环节的税赋。房地产商在土地出让、房地产建设开发以及房地产使用权转让等三个环节中必须承担大量税种，从成本侧增加住房成本。同时，由于在房地产保有使用阶段税费负担较轻，为住房投机行为提供了方便，加大国内外热钱对房地产的炒作，从客观上又加快了房价的上涨速度。因此，降低交易环节税赋，提高保有环节的税赋后，一方面确保使地方政府有稳定可靠的税收来源，从根源上解决地方政府对土地财政的依赖；另一方面通过制定合理的房产税起征点，实行严密的阶梯累进的税收政策，会有效地抑制住房投机者的行为。

（三）合理引导资金，加强资金管控。房地产业作为资本密集型产业，一方面需要金融的支持，另一方面要防止大量资金的流入引发房地产泡沫，积累金融风险。在经济上行期，金融机构为了获利可能会忽略房地产的泡沫和潜在的风险，这就需要政府通过合理的政策来稳定市场，正确引导资金流向。首先，坚持差别化的住房信贷政策。金融机构应该支持合理的自住型、改善型购房，严格控制各种投机性购房；其次，建立完善的金融监管系统，规范房地产业投资混乱的局面，避免违规资金流入房地产领域。

（四）租售并举，完善我国住房供给结构体系。目前，我国城镇居民贫富差距还较大，城镇常住人口中有许多收入偏低的低端从业者、刚刚步入社会的大学生以及城镇原有收入较低的居民等对于租房有着强烈的需求。但是，目前的住房供给结构性失衡，住房租赁市场规模较小且房屋大部分基本为老旧小区或者环境较差的房屋。因此，政府应出相关政策鼓励租赁性住房的供给。租赁两条腿走路，一方面降低了居住成本，能促进劳动力的合理流动；另一方面租赁市场的发展，可以联动其他多个产业，创造更多就业机会。

主要参考文献：

[1]陈彦斌，邱哲圣.高房价如何影响居民储蓄率和财产不平等[J].经济研究，2011.10.

[2]屠佳华，张洁.什么推动了房价的上涨：来自上海房地产市场的证据[J].世界经济，2005.5.

[3]杨永华.论房价和房价收入比[J].经济学家，2006.2.2.

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