行政法上的不停止执行原则的思考

摘 要 我国行政法上的不停止执行制度注重追求行政效率，缺乏对公民个人权益有效维护。我国立法因现实社会需求，针对立法上出现的冲突予以修正，明确对公民权益的保护，实现法律公正，在此基础上确立行政救济中的停止执行制度。

关键词 行政行为 行政效率 公民 个人权益

作者简介：张燕，甘肃政法学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.252

一、问题的提出

不同的文化土壤，孕育出不同的法治理念和历史传统，由此各国形成了不同的行政法制度，而（不）停止执行原则在行政法上尤为突出。2013年6月，龙南县国土及规划部门将廖明耀的部分房屋认定为违章建筑，在未按照《行政强制法》相关程序情况下，授意相关部门对违法建造的房屋强制拆除，且对部分合法房屋也进行拆除案属于典型的复议期间具体行政行为不停止执行，而最后该行政行为被确认违法的情况。随着法治不断推进，这样的司法案例层出不穷，尤其是房屋拆迁、行政强制、行政处罚领域。自1989年颁布《行政诉讼法》时就确立行政救济法上不停止执行制度。不停止执行原则过于关注社会利益大于私人利益，行政效率高于法律公正，在中国相关赔偿与补偿制度并不很完善的基础上，增加了行政相对方合法权益丧失的风险，不能化解行政主体与行政相对人之间的矛盾，给司法实践带来了很多的不协调，因此主张修改该原则的声音颇为强烈。但我国不停止执行的缺陷在哪？修正该原则的理由是什么？法治环境下有无修正的可行性？而本文就从立足于不停止执行原则的理论依据上作些简单思考。

二、不停止执行原则的理论基础

（一）行政行为的公定力理论

奥托·麦耶提出“自己确认说”，美浓部达吉继承其主张，提出“国家权威说”，都认为行政机关是代表国家和社会公共利益行使行政职权的，其效力不能被怀疑，基于对国家权威的尊重进而对行政行为产生的信赖利益应当受到法律保护，故应推定其行政行为是合法有效的，否则行政机关就失去了行政权力的基础，社会也将趋于混乱。

（二）行政行为效率性的要求

行政管理作为一項系统性的工程，效率是行政管理活动的命脉，如果行政行为只因相对人提起了诉讼，其效力即告消灭或中止，不得再予以执行，则行政的有效连续性和国家的管理职能将受到严重减损，不停止执行原则保证了行政管理活动的顺利进行，维护法律秩序。

（三）公共利益优先理论

行政诉讼法律关系主体所进行的争议实质上是由代表公共利益的政府与代表私人利益的公民进行力量上的博弈，即公民权利与国家权力之间的角逐。从利益衡量角度，法的终极目标应偏向于维护最大多数人利益，实现全体人民的权利和利益，最终达到共同幸福。不停止执行正是个人利益服从整体利益，公益高于私益的体现和要求。

三、我国不停止执行原则的缺陷

（一）不停止执行原则在相关立法上的冲突

体现最明显的冲突点在《行政诉讼法》第56条和第97条。第56条规定行政行为不因相对人起诉而停止执行，第97条确立了以申请法院执行为主，具有强制执行权的行政机关自己执行为辅的执行双轨制。当相对人对具体行政行为的合法性产生质疑时，其肯定不会履行行政行为所确定的义务，甚至在法定期限内怠于行使自己的诉权，根据第56条规定，行政行为不停止执行，此时依据第97条在诉讼期间，享有强制执行权的行政机关照样可以强制执行，这种情况下，这两条法律规定是相吻合的。但是享有行政强制权的主体毕竟是少数，主要有公安、税务、海关、国安、县级以上政府。而大部分的行政主体是没有行政强制执行权的，只能依法申请法院强制执行。 但根据《若干解释》第93条规定，向法院申请强制执行后，法院不是马上就能强制执行，需要在一段时间内对行政行为的合法性问题进行审查，才能决定是否要强制执行，即在诉讼期间具体行政行为是停止执行的。但“不停止执行原则”作为行政法上的一项原则，应是在大多数情况下通行的制度，而上述所论，其只在少数情形下才适用，所以并不应该称之为原则。另外，根据解释第95条的规定，法院对被申请执行的具体行政行为要进行“明显违法性审查标准”，而根据诉讼不停止执行的规定，该行政行为的前提是合法有效的，而法院审查其合法性，其前提却是该行政行为的效力待定，这是无法自圆的矛盾。再者，由上述对法条的阐释，直接带来《行政处罚法》第45条与《行政诉讼法》第97条之间的冲突。具体内容参见上面的论述。

（二）不符合《行政诉讼法》的宗旨

《行政诉讼法》第1条就指出行政诉讼的目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，但《行政诉讼法》第56条例外规定中关于法院认为“执行将会造成难以弥补的损失”或者“执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”，是一个抽象的概念，很难界定它的标准，原则上法院也是坚持不停止执行，停止执行的规定流于形式。再者，诉讼期间不停止执行原则承认了行政执法过程中的强权地位，弱化了行政相对人作为弱势群体的利益保护，难以平衡行政法律关系中“权利”与“权力”的关系，有违“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”的法治理念。

（三）违背《国家赔偿法》的理念

国家之所以颁布《国家赔偿法》不是仅仅因赔偿而赔偿，因补偿而补偿，它其实是对行政行为在行政执法过程中难免出现的违法行政而作出法律上的救济，尽力弥补当事人的损失，是国家体现他权威性和公信力的表现。但我国在国家赔偿争议上，国家赔偿的范围和赔偿的标准是有局限性的，相对人从国家赔偿中挽回损失是有限的，甚至于是象征性的。此时，因不停止执行原则而造成的违法行政，不仅加剧了相对人的诉讼成本，损害其合法权益，而且影响了行政效率，损害政府公信力。

四、对不停止执行原则的修正

从目前各国立法及判例看来，虽基于不同的法治基础和历史背景，总体而言在行政救济法上，毫无例外的，要么以不停止执行为原则，以停止执行为例外的“不停止执行”制度，要么以停止执行为原则，以不停止执行为例外的“停止执行”制度。这两种制度的设计，并不仅仅只是语言上的相反，而存在着更深层的立法政策和价值取向的不同，孰优孰劣，不能一概而论。但随着“控权论”、“平衡论”、“服务论”的相继提出，结合我国的实际国情及行政法学理论的新发展，我认为我国建立停止执行原则是发展的趋势。endprint

（一）选择停止执行的理论依据

1.符合人民主权的基本要求。卢梭认为主权是公意的具体表现。马克思也指出，国王的王权是以人民的主权为基础的。因此在民主政治的理念下，应尽可能限制政府的权力，保障公民的自由和权益。若一味追求行政效率，忽视公民权利，将有损我国法律秩序健康发展。因此停止执行原则有利于缓解相对人与政府之间的对立情绪，平衡公民权利与政府权力的最佳选择。

2.符合暂时权利保护学说的理论。在行政管理活动中行政相对人处于弱势地位，侧重于对其合法权益的保护是行政救济制度的发展方向。“迟到的正义是非正义”，如果行政相对人权益只有经过司法裁判后才能获得确定的保障，至少应该在行政诉讼中设置临时性的权利保护措施，避免相对人的权利造成不可挽回的伤害。

3.体现分权与制衡的精神。要防止濫用权力，就必须以权力约束权力。要使公民的权利得到充分的保障，政府的权力必然要进行收缩。国家权力在运作过程中，只有各种权力达到一种平衡的状态时，才能最大化的保证社会的良序发展。作为公法的行政诉讼，“公权力”在日益膨胀，“私权利”在被挤压。这种不平等的权力关系发展到司法领域，有悖于法律平等要求，使司法审查流于形式。“停止执行”就是缓解这种不平等的原则。

（二）选择停止执行原则的现实需求

1.确立诉讼停止执行原则符合行政救济的要求。现代行政已从管理型向服务型转变。授益性行政行为愈来愈多，但行政机关实施限制或剥夺相对人权利的负担性行政行为仍占绝大多数。“不停止执行原则”名为公共利益，但何为“公共利益”并没有可衡量的标准，使得以保护行政相对人权益为基本出发点的例外之规定流于形式。为避免相对人的权益在行政诉讼中继续遭受不可挽回的损失，也应确立停止执行原则。

2.停止执行原则符合《行政诉讼法》的立法宗旨。我国现行行政诉讼法的唯一目的就是保护行政相对人合法权利。在行政法律关系中行政主体较之于行政相对人本就处于强势地位，如果在诉讼程序中还要加重这种不平衡的状态，就违背了法的正义价值。“停止执行原则”正是对“权利”与“权力”之间的平衡，倾斜于保障相对人的权益，符合法的价值理念。

3.确立停止执行的原则可以有效解决我国立法规范上存在的冲突。如前文所述，采取不停止执行原则，其适用的范围仅在有强制执行权的行政机关进行不停止执行时，才与《行政诉讼法》第56条确立的原则相吻合，而在行政机关不享有行政强制执行权时，它在法律条文的适用上出现了严重的冲突，这对其被称之为一项行政法上的原则提出了挑战，更加对我国行政法律体系的完整性造成了极大的损害。而如果以“停止执行”为原则，不仅有效化解法律条文之间的冲突，而且实现法律体系上的完整性，更加利于我国行政法制的发展。

（三）完善建议

1.应明确规定诉讼停止执行原则适用的行政行为类型，停止执行原则一般适用于不利行政行为，在立法修正中应明确规定停止执行原则一般不适用于授益行政行为。当行政法律关系中存在两个或者以上行政相对人且两个相对人所承受的法律关系不同时，一个是授益性行政行为，一个是负担性行政行为。很明显，对于受益性行政行为不停止执行是科学合理的，那么明确行政行为的划分，将有利于法院快速判定行政行为的合法性。

2.在行政审查过程中可以对行政行为进行分阶段审查。通过对争议行政案件的审查，会对案件的胜诉率有一个基本的认知，根据是相对人胜率大还是行政机关的胜诉率大来确定是停止执行还是不停止执行。当案件复杂无法判定时，法院可衡量社会公益和相对人私益继而再作出具体的措施。这吻合了若干问题解释中第95条规定，法院审查的前提是行政行为的合法性待定。

3.完善国家赔偿和补偿机制。尽可能将行政相对方合理的期待利益纳入行政赔偿范围之中，明确界定应赔偿的标准，统一行政补偿机制。另外健全行政救济制度中关于保全制度规定，如果申请人申请执行具体的行政行为，可要求其缴纳一定的保证金，对被执行的一方予以保护。

注释：

陶慧.对我国诉讼不停止执行原则之质疑.法学研究.2013（17）.122.

许炎.行政救济法上不停止执行原则的再思考.行政法学研究.2006（1）.105.

徐肖东.行政诉讼停止执行原则的建构路径——《行政诉讼法》当确定诉讼停止执行原则.湖州师范学院学报.2013（2）.68.

张占甫.论行政复议和诉讼期间具体行政行为不停止的执行原则.法制与社会.2013（11）.25.endprint