市场化进程中公办养老机构的改革及其发展

董红亚

(浙江外国语学院 社会科学教研部,浙江 杭州 310023)

回应我国以经济建设为中心、促进市场经济发展的要求,公办养老机构从1979年启动改革,近四十年来渐次推进,但以效率为导向的改革目标与公办养老机构的福利、公益属性存在内在矛盾,始终难以平衡好公平和效率的关系这一改革的核心问题。当前,国家明确要全面放开养老服务市场,让社会力量成为主体,但公办养老机构目前还占据主体地位①依据中华人民共和国民政部《2016中国民政统计年鉴》,截至2015年底,全国共有养老机构27 752家,床位3 581 382张。其中社会福利院1 717家,床位377 201张;农村养老服务机构(主要是敬老院)15 587家,床位1 771 284张。两者相加,公办养老机构数占总数的62.4%,床位数占60%。,其改革直接影响着养老服务的市场化进程。改革成效为何不理想?这与公办养老机构作为社会福利事业单位的特殊背景有关。事实上,我国公办养老机构的改革是沿着事业单位和社会福利社会化两个维度,围绕政事分开这一政府职能转变目标进行的。因此,改革的核心是所有权、经营管理权和收益处置权等关系的处理。本文从产权及委托—代理理论视角来检视公办养老机构的改革历程及问题,并以此来探寻深化改革的目标路径。

一、公办养老机构的改革发展历程

早在改革开放之初,我国公办养老机构的功能和特点已基本成形,是补缺型福利的主要承担者。其中,社会福利院负责接收安置城市流离失所、无依无靠以及其他需要寄养的各类人员,以老年人为主,所需经费由财政负担;敬老院由村集体主办,负责安置农村五保老人,资金来源为乡统筹、村提留款。城乡不同的制度设计使其改革路径不同但又具有共性。从改革背景看,两者都是沿着事业单位和社会福利社会化两个维度推进,这一点在城市社会福利院的改革中表现得更为明显;农村敬老院作为集体事业单位,参照事业单位运行,但长期没有事业法人的“名分”。为规范实施市场化和社会化改革,民政部从2011年开始致力推动敬老院事业法人登记工作。从改革内容和目标看,两者皆以职能、效率和机制为三条主线,一直致力于政府职能转变,通过运营机制的改革来强化其公益性职责,提升运营管理效率(效益)和服务品质。

(一)社会福利院的改革发展

作为城市综合性的社会福利事业单位,社会福利院的改革沿着事业单位改革和社会福利社会化两个维度进行,改革的阶段性特点和发展路径较为明显。

第一阶段,院长负责制确立和开放办院(1979—1986)。这一时期,全党工作重心转移到经济建设。国家要求事业单位服从服务于这一中心,以管少、管好、管住为原则,改革人事制度,适当下放人事管理权限,激活事业单位活力。1979年,民政部在北京召开全国城市社会救济福利工作会议,要求按照《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》有计划地开展自费收养工作,开启了城市社会福利机构的改革进程。1984年,民政部在福建漳州召开城市社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会后,改革力度明显加大:一是简政放权,实行院长负责制;二是按劳分配,实行承包制;三是对外开放,开展自费收养;四是创办项目,增加经济收入。

第二阶段,法人制度确立和社会福利社会化启动(1986—1997)。我国事业单位在这一时期的改革具有基础性意义。一是确立法人制度。1986年颁布并实施的《民法通则》确立了事业单位法人制度①事业单位法人登记管理制度的全面建立要到1998年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》,该《条例》规定,对事业单位实行法人登记制度,凡符合法人登记条件的发给《事业单位法人证书》。。二是明确改革目标和原则,要求探索建立与市场经济体制相适应的事业单位管理机制。1995年,新中国成立以来第一次专门研究和部署事业单位机构和人事制度改革的“郑州会议”强调,坚持“脱钩、分类、放权、搞活”的改革方针。次年,中共中央、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》(中办发〔1996〕17号),明确要求遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向,抓好改革。三是实行分类管理。1993年开始的工资制度改革把事业单位工资制度从机关分离出来,首次进行分类,明确为全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型。在此背景下,1989年,民政部在湖南湘潭召开全国城市社会福利事业单位深化改革工作座谈会,明确以提高效益、增强活力为中心,改革管理体制,突出面向社会,开展社会化服务[1]423:(1)确立院长的法人代表地位,主管民政部门主要负责院长的任命(或聘任、选举)、考核和民主监督,院长直接领导班组,提高效率;(2)确定单位类别,大部分福利院被确定为定额补助单位,也有少部分被定为自收自支单位;(3)完善承包责任制,推行岗位责任制,引入竞争机制,打破铁饭碗。这些措施实施后,各地福利院利用人员、技术、设备等方面的优势,开展各类适宜的服务,取得了一定的经济效益。

第三阶段,泛市场化和社会福利社会化全面推进(1997—2007)。这一时期,建立比较完善的社会主义市场经济体制成为社会共识。九届全国人大一次会议明确了事业单位改革的总体思路,要求除教育和基础科研部门以外,要通过改革,三年走向市场。1998年,在天津召开的全国专业技术人员暨事业单位人事制度改革工作会议强调,要通过推行聘用制度、建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督制度等,增强活力,减轻国家财政负担。为此,国家大力推进社会福利社会化。国务院办公厅下发《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发〔2000〕19号),要求深化现有国家、集体兴办的社会福利机构改革,探索社会化管理新路子,按照产业化的发展方向,逐步建立起适应市场经济要求的运行机制。社会福利社会化的核心是改变国家包办社会福利事业的做法,公办养老机构社会化是其中的一个重要方面[2]。具体举措为:(1)收养社会老人,只要付费,都可入住;(2)实行企业化管理,探索工资总额包干、工效挂钩等多种分配形式,试行生产要素参与分配的办法;(3)开展多种经营,以实业养事业;(4)试行外来人员承包制,允许社会能人交纳一定租金进行承包。2002年4月,湖北省枝江市社会福利院率先在全国启动“一院两制”改革,进行整体租赁经营,实施公建民营。此后,北京、福建、浙江等地陆续开展了养老机构公建民营。社会福利社会化的结果是使原有财政全额拨款的社会福利院转为定额补助单位,定额补助单位转为自收自支单位。如辽宁省1998年统计,100%的城市福利院、养老院办起了经济实体,其中沈阳市大东区社会福利院开设经营项目,开展有偿服务,到1995年底,创收净值达100万元,率先在全国社会福利系统内实现了自收自支[3]。

第四阶段,公益性的提出和社会福利社会化思路调整(2007年至今)。这一阶段,国家强调事业单位的公益性。党的十七届二中全会提出要分类推进事业单位改革。2011年,中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号),明确到2020年要形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系,并按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。凡从事公益服务的,继续保留在事业单位序列,强化其公益属性。不能或不宜由市场配置资源的,为公益一类;部分可由市场配置资源的,为公益二类。

为抓好落实,民政部先后于2007年在河北石家庄召开全国民政事业单位建设经验交流会,2010年在江苏无锡召开全国社会养老服务体系建设推进会,调整社会福利社会化思路,明确公益性质,探索推进现代管理方式,积极推动法人治理或公建民营等,培育发展专业化的养老服务经营管理机构[4]。具体举措为:(1)定好公益属性,主要收养“三无”五保、低收入和失能老年人;(2)以供养型和护养型为主,并发展为示范性养老机构;(3)推行工作人员聘用、招聘和职位管理制度;(4)理顺与主管部门的关系,民政部门主要是规划、指导、监管,社会福利机构依法独立承担民事责任,享有内部人事管理、经营决策和收入分配等自主权。2013年,国务院制发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号),要求加快公办养老机构改革。当年底,民政部发出《关于开展公办养老机构改革试点的通知》(民函〔2013〕369号),明确了公办养老机构改革的两种办法,即公建民营和转制为企业,并择定124家公办养老机构开展试点。各地试点时都选择了公建民营的改革方式。据不完全统计,到2014年,全国实行公建民营机构有40多家,涉及床位1.5万余张①数据来自笔者主持的浙江省民政厅重大委托课题“养老机构公建民营机制研究”课题组的调研,课题组通过网络、电话问询和直接调研等方式收集到全国公建民营养老机构(含敬老院)的数量。。

(二)农村敬老院的改革发展

敬老院一直是村集体兴办的农村集体福利事业单位。农村推行家庭联产承包责任制时,也并没有改变这一性质,相反更加强调要通过乡统筹、村提留落实好五保待遇,办好敬老院。工作人员大部分为乡镇(街道)政府临时聘用人员,由乡镇(街道)政府从预算外资金列支工资,有的直接从五保供养经费中列支。20世纪90年代后,敬老院也开始探索社会福利社会化。主要的办法,一是动员社会各界为敬老院捐款捐物;二是发展种养殖业,实行以副补(养)院;三是有条件的可收养社会老人,弥补五保经费不足。1997年3月,民政部出台《农村敬老院管理暂行办法》,明确了上述做法。2000年开始启动的农村税费改革使乡统筹、村提留成为历史,五保供养经费也随之由财政列支。因此,从经费供给角度看,敬老院也成了国办养老机构,但其管理体制仍和社会福利院不同,由乡镇政府主管,县级以上民政部门为行业主管单位①这一管理体制后来在一些县市有所调整,敬老院由民政部门直接建设、直接管理。浙江等一些省份在2011年后还将敬老院管理指导任务从社会救助处调整到社会福利处,实行养老机构统一管理。。2006年,国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》,将敬老院改名为“农村五保供养服务机构”,但没有改变农村集体福利事业单位这一性质。各地在落实财政保障的同时,继续坚持社会化,积极开展以副补院,对外收养。有的推行承包制,开始实施公建民营。2010年,民政部出台《农村五保供养服务机构管理办法》,明确这一机构是“为农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构”,并强调“符合条件的农村五保供养服务机构,应当依法办理事业单位法人登记”。实行院长负责制,由主办机关聘任,定期进行考核;根据实际需要科学设定岗位,实行岗位责任制;工作人员由机构聘用,并订立聘用合同或劳动合同。2011年开始,民政部致力于推动敬老院事业法人登记工作。到2013年底,全国已完成50%敬老院的法人登记工作②数据来自民政部《2013年民政工作报告》,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzsyfzbg/mzggbg/201312/20131200570125.shtml,2017年6月13日。。

总体来看,由于地处农村,社会养老服务需求不旺,加之硬件设施、管理效益、服务质量远不及社会福利院,敬老院的改革动力相对不足。

二、公办养老机构改革述评

综上所述,我国公办养老机构改革特点鲜明,它是在整个国家经济制度重构的背景下,从计划经济向市场经济体制转型过程中进行的,其中事业单位改革是其重要背景和主线。改革的动因,前期是为了适应市场经济体制改革,激活机制,减轻财政负担;进入2000年后,又加上了应对人口老龄化,满足社会老人对机构养老的需求等因素。

公办养老机构改革近四十年来一直没有中断,其间重点和方向多有变化,但有三个较为明确的主题贯穿全过程:一是独立的事业法人追求。这既是搞活机制的要求,也是事业单位改革的需要。从院长负责制开始到明确事业法人,到政事分开,包括农村敬老院的事业单位法人登记以及建立内部奖惩制、岗位负责制、人员聘任制等,无不体现着这一精神。二是明确的效率导向。在公办养老机构改革伊始,效益就被提到议事日程。从社会福利社会化的提出,到减少财政投入、自负盈亏、财政资金效益最大化,乃至推进公建民营等,提高效率成为一以贯之的改革目标。在此目标下,先是激发机构活力,其后转向搞活机制,再到构建面向市场经济的新机制等。三是社会化的发展机制。这种社会化既包括投资主体的多元,也包括服务对象的普惠,让更多的老人能进入公办养老机构,特别是运行机制的民营化,让社会力量参与发展。这一现在被概括为“公建民营”的做法,在当时大多称为“承包”,旨在搞活机制,增加服务供给。

这三个主题实际上都没有完成,或者说因理论准备不足、研究不充分而难以完成。

第一,有了法人地位但缺乏法人治理结构。尽管明确了事业法人,但事业单位整体上还是依附于政府,是国家间接行政组织[5],公办养老机构面临同样的问题,最主要的原因是政府没有厘清职能边界。民政部门或乡镇政府担当主管单位,主要承担规划、指导、监管职责,但又给予他们任免主要负责人的权力,并对财务管理、廉政建设等承担责任。这样的授权事实上很难把握尺度,民政部门或乡镇政府在实践中大多趋紧从严,以致公办机构“有法人之名、无法人之实”,部分农村敬老院更是名实皆无,无法实施独立的经营管理决策。

第二,效率目标演变成经济效益导向。把提高效率作为公办养老机构的改革目标有其合理性和重要意义,传统计划体制下形成的机制确实不能激发社会福利机构的最大潜能[6]119,但这一导向在实践中被解读为经济效益的目标导向。“社会福利事业单位要撤除围墙,向全社会老人开放,大胆走向市场,要由依赖国家包办包揽向依靠养老市场、自主经营、自负盈亏的方向转变”,“要转变运行机制,实行事业单位企业化管理。要按照产业化的发展方向,深化现有国家办老年社会福利事业单位的改革,从单纯供养模式向供养、教育、医疗、康复、文娱一体化服务和服务、经营一体化模式转变”[7]。“绝大多数社会福利机构工作人员深切意识到必须面向福利服务市场自我发展、自负盈亏的紧迫性”[8]13。这些想法在当时极富代表性,也在其后深入人心。于是,这一有悖公办养老机构本质的“共识”在其后的发展中定型,形成了制度惯性,致使公办养老机构应该体现社会公平的福利性、公益性初衷被背弃,由此产生了两大副作用:一是福利反导向,影响群体公平。城市社会福利院由于条件好,更能吸引社会老人入住,为取得财政以外的收入,相当一部分机构不惜拒收“三无”老人。据1988年民政部的不完全统计,全国城市社会福利事业单位生产总值达3 000多万元,纯收入达1 600多万元,相当于年事业费的10%①数据来自民政部《全国城市社会福利事业单位深化改革工作座谈会纪要》,http://laws.66law.cn/law-11626.aspx,2017年6月13日。。这些收入的很大一部分是通过自费收养老人获得的。社会福利机构以福利性定位,依靠财政支持,又在缺乏入院评估轮候的前提下让社会老人以较低价格入住,当优质资源稀缺时,就成了部分有权者的福利,既制造了福利反导向,又造成了老年群体间的不公平。发展到2015年底,全国523.5万城乡特困人员(即原农村五保和城镇“三无”对象),只有103万入住公办养老机构,仅占总数的19.6%。城镇社会福利院自费寄养老人8.5万人,而同期收养的特困老人只有7.1万人②参见中华人民共和国民政部《2016中国民政统计年鉴》,(北京)中国统计出版社2016年版,第 8、342、350、351页。年鉴显示,到2015年底,全国有城市“三无”对象 6.8万人,农村特困人员516.7万人。2016年,在农村养老服务机构的“三无”和特困人员有929 846人,自费人员158 926人;在社会福利院的“三无”和农村特困对象有101 074人(其中儿童29 387人),自费85 462人。。其中尽管有一部分特困老人是不愿或不适合入住机构,但毕竟占比过低。二是拉大城乡差距,影响区域公平。位于城镇的社会福利院既有创收,又有财政投入,以致福利堆积,而敬老院因为是农村集体事业单位,财政不投入或投入较少,设施简陋,服务欠缺,广大农村老年人较少享受或根本享受不到应有的服务。

第三,社会化发展机制成为政府推责手段。社会化的初衷是想借助社会力量,多投入,搞活经营机制,增加收入,改善养老机构设施条件,但不少政府部门却以社会化为名甩包袱,把经营不好和设施简陋、风险隐患大的公办机构交给社会主体运营,以减少财政投入;把新建公办养老机构作为招商引资项目,收取高额设施使用费、经营风险押金,或要求社会主体前期投入不菲的改建资金或后期装修配建资金等。这一招商引资的倾向及做法,加重了接管的社会主体日后经营的压力和营利的取向,迫使他们不得不通过价格机制选择入住对象,从而将低收入群体乃至一般收入的老人排除在外,以致背离了公办机构的基本性质和职能。

归结起来,这三个主题涉及公办养老机构作为事业单位的本质、基本属性及运行机制,特别是公平和效率的关系,事关长远发展,也是改革的根本问题。公办养老机构要不要办?答案是肯定的。在老龄化先行的欧洲国家有为数不少的公办养老机构,均以公益性质而存在。即便是美国,公办养老机构也占到了机构总数的7%,并占据了低端养老服务市场的80%[9]。问题是公办养老机构如何办才能在保证其公益性的同时保持活力和效率,促进社会公平,成为养老服务健康市场的一部分。对此,民政部在《关于开展公办养老机构改革试点的通知》中明确要求公办养老机构实行公建民营和转制为企业。杨团等学者较早用公私合作伙伴关系或协同理论进行了解释[10]。这一理论虽然能解释政府和市场、政府和社会的关系,但不能解决公办养老机构之所以存在的公益性及其实现问题。如果没有相应的制度保障,无论是公建民营还是转制为企业,公平、公益和效率的矛盾将仍然得不到有效解决。相反,还会产生诸如公办、民办、公建民营机构三者之间新的不平等竞争,导致困难老人进入公建民营机构更加困难。

三、基于产权及委托—代理理论视角的改革问题解读

(一)产权及委托—代理理论

产权制度的核心是财产所有权,传统理解为静态的、法权意义上的财产实体归属。现代意义上的产权制度侧重于对财产实体的动态经营和价值的动态实现,它不再是单一的所有权,而是以所有权为核心派生出经营权、收益权、分配权等。这些权利可以由同一主体行使,也可以由财产所有权享有者委托行使,由此产生委托—代理关系[11]4549。1933年,美国学者伯利和米恩斯率先提出“委托一代理”理论,倡导所有权和经营权分离,企业所有者保留剩余索取权,让渡经营权利[12]24。目前,这—理论已从最初对经济活动领域的描述发展到公共活动领域,成为当今研究政府及公共政策的主要工具之一。

国内对委托—代理理论的研究和应用始于20世纪八九十年代的国有企业改革。随后,学界不断创新研究方法,拓展研究领域,从最初的定性阐述发展到定量研究,从针对企业的、简单的委托—代理发展到针对不同行业、不同环境下的多重委托—代理,从应用于国有企业改革发展到行政管理,从应用于经济领域发展到社会领域[13]。

委托—代理理论有两个基本的假设:一是委托人和代理人都是“理性的经济人”;二是委托人与代理人之间信息不对称。这种信息不对称,在委托方,存在委托链条过长、目标定位不清、授权不充分等问题;在代理方,存在内部人控制以及消极怠工、假公济私等道德风险[14]。单一的委托—代理,如有一方为政府,因政府所具有的强制性和唯一性,无论在决策制定还是执行过程中都占有信息和权力优势,意味着责任的不对等,极易出现逆向选择或道德风险问题,最后导致决策低效,政府失灵[15]。多重的委托—代理中,政府身兼代理人和委托人,信息非均衡分布状态更为严重,也就增加了公共领域委托—代理的风险[16]。从代理人角度看,由于国有产权代理人的利益没有真正与其经营绩效结合起来,往往以经营权侵蚀所有权的短期行为来替代[17],除货币利益最大化外,代理人还有名誉、权力等非货币化的利益追求,执行公共政策时,他们会以“工资、职位津贴、公众声望、权力”以及“轻松地管理”等为由,改变或放弃委托人设定的目标[18]398。可以说,这种风险是全链条的、系统性的[19],由此造成委托—代理的失效、失范。

要解决这种风险,需要建立激励和约束机制以促使代理人按照委托人的利益最大化目标而行事。激励和约束是同一个问题的两个方面,“激励起一个发动机的作用,约束起一个刹车的作用”[20]。法玛的代理人市场声誉模型即是如此。在竞争的市场,代理人的市场价值取决于其过去的经营业绩,代理人必须对自己的行为负责,改进自己在市场上的声誉,才能提高未来的收入。其他的激励措施包括货币和非货币收入。约束机制主要表现为完善法人治理结构,去行政化、推进代理人职业化,加强社会中介机构的监督等[21]。这是公民将所有权委托出去后,保留对公共权力行使者的选择与监督权利的基本依据[22]。

委托—代理关系还可以是双向的,这种双向基于代理人具有的专业能力,故有着合作决策的必要[23]。当具有竞争关系的多人参与委托代理时,委托人的业务能力显得十分重要,需要花心思去提高[24]。这对作为委托人的政府部门提出了提高履职能力的更高要求。

(二)基于委托—代理关系视角的公办机构改革问题解读

推进公办养老机构改革,就是要改革过去集投资建设、经营管理于一体的事业单位管理体制,通过委托—代理关系,实行所有权和经营权的分离,政府承担对福利设施的投资建设,把设施的运营和服务供给交由专业组织,既确保实现公益性,又解决管理效率和服务品质问题。从实践看,这种委托—代理是多重的。在我国,国有财产属于人民,人民将自己的权利委托给政府,构成第一层委托—代理。政府将一部分权利授予事业单位、国有企业行使,形成第二层委托—代理。如果行业专业性强,事业单位无合适专业团队,无法有效运营,就可以再继续授权,产生第三层委托—代理关系,即事业单位将所有权留在自身,将经营管理权交给社会主体。相比第二层委托—代理关系中双方千丝万缕的行政牵绊,这一层的委托人与代理人在地位上相对平等,也可以在更广的范围内筛选合宜的专业主体,因此理论上讲第三层委托—代理更为中立、开放和专业,但并不意味着第二层委托—代理不可行。只要委托—代理双方权责清晰、利益对称、激励考核机制健全,也就是达到现代产权制度的基本要求,无论第二还是第三层委托—代理都是其中的选项。

公办养老机构改革前,国家同时承担出资者、所有者、经营者、管理者的角色,扮演了全能政府角色。改革之初,政府逐步将经营管理权、部分收益分配权等交由民政部门或乡镇政府任命的院长等负责人行使,但公办养老机构大多没有独立法人,只是行政任命管理,还不是严格意义上的委托—代理。到了改革的第二、三阶段,名义上具备独立法人的公办养老机构有了财产所有权、经营管理权和收益分配权,形成了第二层委托—代理,但在事业单位管理体制下,这一层的委托方即主管的民政部门或乡镇政府,代理方即社会福利院、农村敬老院等,双方是上下级行政关系,地位不对等。虽然公办养老机构具有法人资格但没有建立起事业单位法人治理结构,从而造成委托—代理低效或失效。一是法定分权和赋权不足。政府部门管理随意性较大,经常以行政手段干预事业单位经营管理和收益分配,缺乏激励机制或不按激励机制行事,致使市场机制对代理成本的约束作用难以发挥,制度激励功能弱化,反而增加了控制成本、信息成本。二是委托目标偏离。这涉及公办养老机构的定位问题。作为代理方的公办养老机构,其职责是保障基本养老,本应由财政投入保障其日常运行以体现公益属性,但委托方设定了“以事业办实业,以实业补事业,办好实业养事业”的经济效益目标,公办养老机构因而陷入两难困境,要履行公益属性,就要保障基本,收养农村五保和城镇“三无”等特困老人,收的人数越多,要求的财政支持越大,用于收养自费的社会老人的床位越少,经济效益越差;反之,收养社会老人越多,经济效益越好,公益性就难以实现,而且挤占了民办机构的发展空间,扭曲了养老服务市场。到第四阶段,委托方调整了委托目标,将公办养老机构明确定为公益属性,虽与代理人应有的职能、属性保持一致,但委托方给出的公益性内涵并不清晰,只是列举式地扩大了收住对象,从“三无”五保到低收入、失能老年人等,对如何促进公平、履行公益职能,则缺乏相应措施。三是管理团队专业性不够。公办养老机构的管理人员大多在体制内选择,来源受到很大限制,尤其是农村敬老院院长往往由乡镇民政助理员兼任或由已退休的村干部担任,文化层次大多较低。城镇社会福利院的院长还有行政级别,由民政局任命或聘任,经常更换,流动性很大。这也在不同程度上造成了委托—代理关系的低效。

在这种情况下,国家在改革的第四阶段进行了政策调整,积极推进公建民营,也就是第三层的委托—代理关系,保留财产所有权,将经营管理权和收益分配权交给独立的第三方社会主体。公建民营虽然在理论上讲是一种更为有效的、可行的委托—代理关系,也是福利制度改革的国际趋势,但从各地实践来看,由于委托人对公办机构的目标定位不清,有走偏的倾向。一是委托变成了政府甩包袱,规约缺失,公建民营变成了事实上的“民办机构”,成为社会资本逐利的工具;二是招商又引资,委托—代理关系变成了混合制,由此强化了社会主体营利动机,使委托—代理关系变形变味,增加了国有资产流失的可能性,模糊了社会公益目标。

公办养老机构委托—代理关系改革的低效或变形,从根本上说是没有厘清政府、事业单位和社会主体的责权边界,明晰各方的权利义务;同时,作为委托人的政府对公办养老机构在养老服务市场化进程中的定位也不够清晰。从操作层面讲,还存在委托—代理实施规制缺失、激励和约束机制不健全等问题。

四、深化公办养老机构改革的目标和路径

(一)确定科学的改革目标

当前,我国正在推进国家治理体系和治理能力现代化。这一改革总目标更加强调多元主体共治,强调民主基础上的政府、社会组织、企业的参与和互动[25]。2016年 12月,国务院办公厅下发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号),明确了养老服务市场的多元供给机制。公办养老机构作为其中一员,仍有其存在的独特价值,但必须进一步深化改革,以履行其应有职能。基于委托—代理理论的分析,改革的目标有三:一是成为真正独立的事业法人;二是全面强化公益属性;三是在养老服务业发展中发挥调控市场、化解风险的独特作用。

1.从权利分置入手确立独立自主的事业法人

独立的事业法人地位是公办养老机构接受委托,承担代理责任,确保委托—代理关系有效的基础。要按照中发5号文件要求,继续推进政事分开,使公办养老机构成为自主决策、自我管理的独立法人,但这种分开不是简单的去行政化,或转变成独立的非政府组织[26],而是通过权利分置,厘清政府和公办养老机构的职责权限边界,形成有效的委托—代理关系。政府享有举办权,承担出资者、组织者、监管者的角色,落实到具体职能,就是“掌舵”养老服务行业,制定规则,规划布局,包括公办机构在内的各类所有制养老机构建设。公办养老机构要建立起完善的事业单位法人治理结构,享有财产所有权、经营管理权等,满足具有公共性质且差异性明显的社会养老服务需求。事业单位法人治理结构是国务院2005年颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》首次提出的。2012年,中央机构编制委员会办公室事业单位登记管理局局长李松武专文做过解释。他认为,事业单位法人治理结构是以实现事业单位宗旨为目标,实行举办权与经营管理权分离,以决策层及其领导下的管理层为主要架构,由一系列激励和约束机制组成的制度安排;核心是建立不以举办权为基础的决策机制,实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调;目的是确保事业单位公益属性,有效解决公益服务的公平和效率问题[27]。可见,事业单位法人治理结构是独立的事业法人的基础和核心。建立法人治理结构,是从内在机制上真正激活事业单位,是委托—代理关系中约束机制的直接体现。公办养老机构要成为真正独立的事业法人,必须建立起相应的法人治理结构,从而完善第二层委托—代理关系。

2.以公平为取向强化公办养老机构的公益属性

推进国家治理体系和治理能力的现代化,要求事业单位以发展和公平为双重目标与动力[28]。对公办养老机构而言,要通过发展更加突出地负起促进社会公平的责任。这种发展不是从数量上进行扩张,继续增加机构和床位供给,而是以公平为取向,通过机制创新,进行科学定位,强化其公益属性。2011年国家在事业单位分类改革中已明确公办养老机构的公益属性,但从这几年的实践看,并没有完全落到实处,主要原因在于各方对公益性缺乏深刻把握。公益是公共利益,将公办养老机构的属性从福利性改为公益性,不仅仅是对象的扩大,更是职能定位的变化,是公平性的增强。公办养老机构的公平性问题,是在公办养老机构逐步发展壮大、不断开放中产生的,或者说是在社会福利社会化过程中出现的。当时收住特困对象即“三无”五保老人,尽管名为福利性,实质是托底的,是一种社会救济,不仅设施条件差,而且供养标准低。当国家投入增多,公办养老机构床位数增加,条件改善,而收养对象不经筛选评估,为所谓的“有钱”“有权”人时,公益性、公平性问题也就随之凸显。要解决好这一问题,首先是要明确养老机构的收住对象。养老服务的本质是人对人的照护,身体状况是决定性因素,唯因失能失智、生活无法自理,才需要他人提供照护。而照护失能失智老人需要一定的技术和设施条件,故入住养老机构是一种较好的选择。其次是要明确公办养老机构的收住对象。公办意味着财政投入,意味着在公共服务中解决困难人群所需,因此,公办养老机构就应收住经济困难的失能失智老人。这里蕴含着身体条件、收入状况两个要素,前者解决照护服务的等级,后者体现福利的梯度原则。再次是要建立筛选评估机制,通过家计调查,把那些需要照护但其收入不足以购买照护服务的失能失智老人筛选出来。最后是要建立照护服务经费保障机制。政府养老服务的资金要从补机构逐步转向补人头,根据评估后的照护服务等级进行支付,在区域内实行“费随人转”,做到精准保障。这样,公办养老机构的公益属性才能真正明确,既解决福利反导向问题,做到相对公平,又能促进机构之间的竞争,实现公办、民办养老机构的错位发展,在提升服务质量的同时缩小城乡公办养老机构的差距。公益性的清晰定位有利于委托方、代理方共同执行,发挥公办养老机构保障基本、化解风险、调控市场等独特作用。

3.在多元主体协同互补的养老服务业发展格局中发挥独特作用

推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要在科学定位各类主体职能基础上做到协同互补。对于走向市场化的养老服务业而言,公办养老机构起着保障基本、化解风险、调控市场等作用,有其存在的独特价值。市场化并不能包治百病,完全市场化可能形成垄断,造成普通老人、低收入老人住不起,无处养老;机构举办者追求利润,可能导致服务质量下降,老年人权益难以保障。同时,民办养老机构也会因经营管理不善而暂停或终止服务,使入住老人无处可去、无人照护,引发社会风险。可见,一定数量的公办养老机构的存在,能够起到防止市场失灵的作用。这也是本文所要强调的完善事业单位法人治理结构,保证第二层委托—代理关系有效性的原因所在。目前,公办养老机构面临的另一问题,是与民办非企业法人登记的养老机构的关系处理。两者看起来在属性上高度重叠,都属非营利的公益性机构,但实际上是不同的。民办非企业法人登记的养老机构尽管为非营利性,但基于我国实际情况,其资金来源单一,主要是举办者的自有资金,以谋生为目的,对政府扶持高度依赖,经营性收费是其维持日常运营和发展的重要资金来源,因此仍存在经济效益的追求,也有终止服务的风险。而公办养老机构以财政保障为基础,确立其公益属性后,不会发生类似的问题,因而可以起到防止社会失灵的作用。

(二)明确改革发展的路径

公办养老机构要履行好职责,从产权及委托—代理理论看,实际上有两条路径:一是着眼第二层委托—代理,建设具有法人治理结构的公办养老机构。经过近四十年的改革发展,我国公办养老机构培育了一大批养老服务专业人才。过去由于是行政隶属,公办养老机构的负责人因行政岗位轮岗的要求,经常被调换工作岗位,导致目前稀缺的养老机构专业管理人才流失,这是非常可惜的。发挥好他们的作用,就是要加强法人治理结构建设,让这支专业团队按照事业单位的本质属性去经营管理,实现公益服务的公平和效率。二是着眼第三层委托—代理,重点是明晰养老机构公建民营改革的宗旨,明确公建民营机构的职能,厘清委托—代理双方的责权、健全激励考核机制以保障养老机构“公建”应有的公益性,同时发挥“民营”优势,提高经营管理效率和养老服务品质。公营和民营各有优缺点,两种运营方式的并存有利于市场制衡。公建民营作为一种新生事物,在当前规制还不清晰和健全的情况下,还是应该谨慎把握其推进的力度。

(三)重点建设现代型养老机构

现代型养老机构是指具有法人治理结构的养老机构。所谓法人治理结构是指在市场经济条件下,分设法人权力机构、管理机构和监督机构,明确相应的权利、责任和利益。这是委托—代理关系的应有之义,也是治理能力现代化的基本要求。

在改革过程中,要以法人治理结构为核心,按照权利分置的改革思路,推动事业性质的公办养老机构从传统型走向现代型,以约束机构实现公益属性。一是要建好理事会。要充分体现公办养老机构的宗旨和属性,由政府部门代表、入住机构的老年人代表和其他方面代表参加,保证人数均衡,采取“票决制”的决策方式,以防止任何利益方垄断理事会的决策权。养老机构主要负责人为当然理事;政府部门代表由民政或乡镇、街道政府等委派,负责举办方意图的贯彻;老年人代表,即养老机构所在社区、护理人员等利益相关方代表,原则上推选产生。二是要建好管理层。作为理事会的执行机构,管理层由养老机构负责人及其他主要管理人员组成。养老机构负责人由理事会任命或提名,并按照人事管理权限报有关部门备案或批准;其他主要管理人员的任命和提名,视情况采取不同方式;院长作为执行层的代表,主要执行理事会的决策,承担相应的职能。三是建好监督机构。可单设监事会,负责对理事、机构负责人等履职情况进行监督。同时,政府应建立合理的薪酬体系,激励管理层履行公益服务职能,把社会效益放在首位。

对于公建民营机构,同样也要引导其建立法人治理结构,以保证公益性和效率的实现。根据登记的性质,民办非企业依法建立相应的理事会、监事会;企业则建立现代企业法人治理结构,形成相应的激励、监督和制衡机制。

(四)深化公办养老机构改革政府责任重大

需要指出的是,全面放开养老服务市场,目的是增加养老服务的有效供给。公办养老机构作为养老服务市场中一支独特的力量,如何发挥其应有的作用,政府责任重大。公办养老机构进一步深化改革,在路径上具有多样性和复杂性。只要能实现公平和效率并举的目标,都是可以探索实践的。关键是作为委托方的政府要主动削减自己的权利,约束自己的行为,牢固树立法治理念和契约精神,同时,扮演好出资人的角色,唯有如此,才能保障公办养老机构享有自主权,包括决策权、经营权、用工权和分配权等,才能确立其独立的事业法人地位;要督促指导公办养老机构确立公平导向,建立现代法人治理结构;要派出代表参加理事会参与重大业务决策,发挥公办养老机构保障基本、调控市场、化解风险的独特作用,确保公益属性的实现;要把公建民营作为公办养老机构改革的优选方式之一,通过有效的规制,在实现公益性的同时,提高资源利用效率,并通过评估、监督检查以及上缴一定额度设施使用费和风险保证金等,确保国有资产安全和入住老年人的权益。

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