比较法视野下的人民陪审员制度改革

丁相顺

(中国人民大学 法学院， 北京 100872)

当前，中国正在积极推进司法体制改革。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”推进司法体制改革，特别是深化审判体制与机制改革，“核心任务是确保审判机关依法独立公正行使审判权。而让审判机关依法独立公正地行使审判权，也是让审判主体依法独立地承担审判责任”。可见，新一轮司法体制改革的着眼点是尊重司法规律，强化司法裁判活动的专业化，推动法官、检察官等法律职业人员的职业化建设，增强职业化的主审法官在司法裁判中的主导地位，使其成为司法裁判的责任主体。另一方面，新一轮司法改革也提出“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”的目标。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出了“完善人民陪审员制度”的目标。2015年，中央全面深化改革领导小组通过了《人民陪审员制度改革试点方案》，经全国人大常委会授权，最高人民法院、司法部正在推进和实施该试点方案。该方案分基本原则和改革目标、主要内容、方案实施、组织保障四个部分，提出了司法改革目标下人民陪审员制度的基本架构。在经过一段时间的试点工作后，有关部门将提出制度改革方案，因此，站在更加广阔的视角，从比较法的角度分析民众参与司法裁判的类型，将对建构合理、科学的人民陪审员制度及实现司法改革目标具有重要的理论意义。

当今世界，让普通民众有序参与司法审判，特别是刑事司法审判，已成为各国司法制度改革的一个重要趋势。“很多国家的改革者一定程度上将‘陪审制’或‘半陪审制’作为推进政治、经济、甚至社会改革的手段。近年来，世界上的很多国家都通过使民众参与、融入本国的司法制度，来促进改革、提高公众参与决策和提升国民主权”[1]。这一趋势在东亚各国表现得尤为明显，作为司法制度改革的重要一环，21世纪初以来，日本和韩国先后通过立法在刑事司法中建立了民众参与司法的制度形式。因此，在司法体制改革的大背景下，应该从历史发展、国际比较等视角重新审视现行的人民陪审员制度设计，厘清司法的专业化、职业化改革取向与司法民主参与之间的关系，加强顶层设计和整体谋划，确保中国人民陪审员制度改革的正确方向。

一、 “民众参与司法裁判”的类型与中国人民陪审员制度的定位

所谓“民众参与司法”，就是让普通民众参与司法审判，从而在司法审判活动中反映其社会常识，确保案件能够得到公正的审理，从而实现促进司法民主化等目标。截至2008年，联合国192个成员国中有55个国家都在刑事程序中采用了不同形式的民众参与司法裁判制度，其中大部分都是经济发达、政治民主和受到近代法文化影响的国家[1]。各国司法制度在形成和发展过程中，也出现了不同的民众参与司法审判的模式，学界的归纳和概括也多有差别。

大体来说，各国学界一般将民众参与司法裁判的形式分为两种类型：“陪审制(Jury)”和“参审制(Assessor)”。两者在实现民众参与司法裁判方面具有共性，但在民众的选任方式、民众参与审判的形式、庭审中民众与职业法官的关系、民众做出决定的效力等方面，则多有差异。一般认为，英国、美国等普通法国家实行的是一种“分工式”的民众参与司法裁判的形式(即陪审制)，一般民众在庭审中负责认定事实，职业法官则掌控庭审的进行，并负责法律的适用；而德国、法国等国家实行的是“无分工式”的民众参与司法裁判的形式(即参审制)，民众与职业法官共同审理案件，共同决定案件事实，共同决定法律适用。上述差别不仅反映在参与裁判的民众与法官的权利和作用方面，也表现在法庭的布局上：在陪审制下，民众一般坐在法庭的侧面，不参与庭审调查，处于相对消极的状态；而在参审制下，民众一般与法官比邻而坐，参与庭审进程，作用积极[2]234。为了避免用语不同而产生不必要的误解，本文使用学界对民众参与司法形式的一般划分，即英美国家的陪审制和大陆法系国家普遍采取的参审制。两者的实质性差别在于：普通民众的选任方式是采取案结事了的案件担当制还是任期制；庭审活动中，民众与法官是否在决定案件事实和法律适用上存在分工。

社会科学特别是法律科学要依赖概念用语进行建构。中国传统司法并不存在民众参与司法的形式，因而也不存在这样的概念。“陪审”一词是清末变法之际西方传教士或日本的媒介对英文Jury制度的中文翻译。单纯从字面意义上看，似乎人民陪审员制度可以追溯到清末变法时期从Jury制度翻译而来的“陪审”[3]。但近年来，中国学界也注意到了“陪审”一词名不副实的问题，认为“从制度的历史、运作程序和我国人民陪审员制度的相关内容”来看，“将Jury制度翻译为陪审团制度是不恰当的”[4]503。“如果要‘咬文嚼字’的话，从日文和中文的表达习惯来看，可能把‘Jury’称为‘民审团’，把‘Juror’称为‘审判员’更为贴切”[5]1。因此，从制度的实际内容来看，尽管使用“陪审”的用语，但现行的人民陪审员制度实质上与英美的Jury制度无关。

那么，现行人民陪审员制度的历史渊源何在？“人民陪审员”的概念包括“人民”和“陪审”两个部分。人民成为司法裁判的参与者、主体，与近代以来的民主主义革命密切相关，是民主主义革命者在对几千年封建等级制度进行严厉批判的基础上，从西方政治理论和实践中获得启发而提出的政治主张，是民主革命的成果。例如，孙中山在对清朝君主专制司法裁判制度提出批判的基础上，提出了“平其政刑”的主张,“大小讼务，仿欧美之法，立陪审(人)之员，许律师代理，务为平允”[6]194。中国共产党也明确提出了人民民主的基本政治主张，发动群众，让民众参与司法成为人民民主的重要方式。董必武明确指出,“人民陪审员能把人民群众的生活经验和法律意识、道德观念带到法院里来运用”[7]539-540。可见，人民陪审员制度本身有着高度的中国化色彩，反映的是近代以来民主主义革命特别是新民主主义革命的成果，是一种完全有别于英美陪审制度的做法[8]。“人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统”*参见最高人民法院答问《关于完善人民陪审员制度的决定》， http://www.china.com.cn/chinese/law/649985.htm， 2016年9月9日。，特别是在中国共产党领导的政权中，因为“人民陪审员”的概念用语取自苏联的诉讼制度，实行这一制度具有与苏维埃国际联盟保持一致的象征意义。1949年后，这一制度理所当然地被确立下来，“中国自1949年以后，除‘文化大革命’时代以外，似乎‘一贯’重视司法审判的‘人民性’。不仅传统的‘判官’一律改称‘审判员’，而且通过学习和借鉴苏联的法律建立了自己的‘人民陪审员’制度”[5]4。

尽管中国的人民陪审员制度具有浓厚的人民参与司法的政治象征意义，但近代以来，中国长期处于内乱和外战的状态，这决定了“人民”的“陪审”制度只能作为一种非正式的做法存在，并不能发展成一种精细的司法裁判模式。即使1949年后，甚至在现行的制度实践中，人民陪审制度也显得较为粗糙、随意，是否采取人民陪审员的形式以及人民陪审员在裁判过程中的作用高度依赖于法院和职业法官的决定，尽管这如实地反映了“陪审”的中文字面意义，即“陪同审判”。而陪同审判的做法，在中国的传统司法文化中也并非无迹可寻。从周代出现的“一曰训群臣，二曰训群吏，三曰训万民”，到唐末以降的三司会审、朝审、秋审等会审形式，都是由主管司法裁判事务的审判官员主导疑难、重大案件的审理，由相关官员参与陪同，甚至听取民众意见[9]。这样，在清末以来西风东渐和民主革命风起潮涌的形势下，原本译自英美Jury制度的民众参与司法裁判形式——陪审，与中国古代固有的“会审”形式自然地结合在一起。

从制度内容方面来看，人民陪审员制度通过任用制选任民众的做法以及民众和法官一起认定事实和适用法律的结构设计，与参审制的民众参与司法类型相近。允许非司法专业人员参与审判、陪同审判的做法又与中国传统司法文化高度契合。而普通民众能够作为司法裁判的主体参与司法裁判过程，反映了近代民主主义革命的理念，也是新民主主义革命的重要成果。由此可见，作为继受近代民主主义成果的人民陪审制度与起源于英美的Jury制度无论在内容还是精神层面上都有实质性的区别。从制度的本源来说，中国当代人民陪审制度受到近代民主主义革命的深刻影响，是本土法律文化发展的产物。

从类型化的角度对人民陪审员制度进行历史分析的目的在于正本清源，拓宽视野，更加理性、全面地观察和审视这一民众参与司法裁判的形式，从而为人民陪审员制度的理论探讨奠定基础。

二、 志同道不合： 民众参与司法裁判模式的比较法观察

21世纪初，中国立法机关恢复人民陪审员制度的一个重要背景是世界上出现了恢复或创建民众参与司法裁判的潮流。突出的例子是，俄罗斯于1993年通过了《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，正式将陪审制度引入了刑事诉讼程序*关于俄罗斯陪审制度的内容，参见王志华《转型时期俄罗斯的陪审制度》，载《环球法律评论》，2007年第2期,第106-114页。；西班牙于1995年5月颁布了《陪审法院组织法》，建立了恢复民众参与司法裁判的陪审制度[10]；特别是东亚国家日本、韩国也出现了对民众参与司法的重大关注，先后恢复和创设了民众参与司法裁判的不同形式。其中，日本于2004年5月通过了《关于裁判员参加刑事审判的法律》(简称《裁判员法》)，以及与此相关联的《关于部分修改刑事诉讼法的法律》，并于2009年5月正式实施裁判员制度,“裁判员制度就是在那些民众关心程度高、社会影响大、法定刑较重的案件中，实行以随机方式抽取一般民众担任裁判员，由裁判员与职业法官组成合议庭，共同审理案件，一起决定定罪量刑的制度”[11]。韩国也于2008年1月正式实施《关于国民参与刑事审判的法律案》(简称《国民参与裁判法》)，标志着韩国正式在刑事诉讼中建立陪审制。

由于东亚的日本、韩国与中国在法律传统、法制现代化类型以及成文法为主的法律体系等方面具有很多相似性，将人民陪审制度放在东亚比较法的框架下进行对比和分析，可以更好地认识各国民众参与司法裁判的整体态势，准确把握各国民众参与司法的特征，厘清人民陪审员制度改革的思路。

(一) 日、韩两国创设民众参与司法裁判制度的背景

日本、韩国创设的“裁判员制度”和“陪审员”制度，都是21世纪初开展的司法制度改革的重要内容。在1928年至1943年间，日本曾经实行过英美模式的民众参与司法形式,即陪审制，由于这一制度在实践中出现了一系列问题*这些问题包括：限制陪审案件的范围，治安维持案件和选举案件不在陪审范围之列；即使陪审员做出裁决，但如果该裁决不符合法官意图，法官可以多次要求重新陪审；如果被告人要求实行陪审，在陪审团做出被告人有罪的判决的情况下，被告人须承担陪审的部分或全部费用。，陪审制度被中止适用，但并没有被废止[12]。但二战以后,日本的司法制度并没有恢复陪审制度，也没有采取任何民众参与司法裁判的形式。20世纪末以来，日本内外出现了新的形势：美国等国家施压要求其进一步开放市场，国内结构性改革要求由事前规制的行政主导型社会管理模式向事后救济的司法救济模式转变。因此，20世纪末以来，日本开始进行司法制度改革，司法裁判的主体制度改革是其重要内容。此次司法制度改革有两个重要内容：改革法律职业结构和培养制度，让普通民众参与司法。两者都与司法的主体相关，属于所谓的“践行者”*参见[日]田口守一《日本裁判员制度的意义与课题》，付玉明译，载《法律科学》2012年第1期，第195-200页。田口教授指出，日本司法改革涉及两个主体性问题，“一个是法制度的直接推行者——‘法律职业者’，即裁判官、检察官及律师等专门法律人才的培养问题；第二个与‘践行者’有关的问题是，裁判员制度的引入”。。创设一种能够让民众参与司法的制度，一直是司法制度改革审议会的重要议题。2001年6月，负责提出改革建议方案的“日本司法制度改革审议会”提交的意见书明确提出：“在刑事诉讼程序中，应建立广大普通国民与法官共同分担责任、相互配合，主动地、实际参与决定审判内容的新制度。”主张强化刑事司法的国民性基础(国民参加司法)，让一般国民分担法官的责任，能够主体性、实质性地参与刑事案件的审判*参见日本司法制度改革审议会《司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，中文译本参见丁相顺译《司法改革报告——日本司法制度改革意见书》，(北京)法律出版社2002年版，第179页。。在此过程中，律师联合会主张采取二战以前日本曾经实行过的陪审制。但代表司法行政势力的法务省认为，陪审制以英美法为基础，英美法关于犯罪成立的要件不如大陆法系严格，如果采纳陪审制将动摇刑事实体法和程序法的基础，并且尚无法确定日本国民是否具有应付陪审制度的能力。而法院方面也主张裁判权为法院专属，倾向于采取法官和民众组成混合裁判组织体的形式[13]86。最终，折中的裁判员制度被采纳，从而创设了一个完全不同于二战前陪审制的新的民众参与司法形式。

“韩国的情况大体与日本相同，主要是由于两国的法律体系有着很强的相似性，并且在进行着相同的司法改革——尽管两个国家的改革有着不同的推动力而在制度上设计上走上了不同的道路”[14]。20世纪90年代发生在韩国的民主化运动结束了军人独裁，新的民选政府不得不响应民众提出的民主化要求。同样，在国际上，日美自由贸易谈判使韩国不得不进一步开放法律服务市场。这要求韩国改革司法制度，提高法律职业人员的专业能力，克服法律职业内部存在的“自我服务”“前官优待”——即法官对曾经担任过法官的律师给予特殊关照的现象。无论是2003年在最高法院下设的“司法改革委员会”，还是2004年成立的“司法改革推进委员会”，都以促进民众司法、提高司法民主化为要务，以实现司法程序中的民主化，监督和制衡职业法官在刑事裁判中的专断，提高司法的透明性和公信力。这种司法民主化要求最终促成了韩国国会于2007年通过《国民参与裁判法》。

(二) 相同的取向，不同的道路

从上述日本、韩国建立民众参与司法制度的过程来看，尽管中国与日、韩两国都是朝着司法民主化的方向改革，但背景多有差异，制度本身的发展道路也多有不同。中国恢复和规范人民陪审员制度与日本、韩国差异更甚。就日本、韩国而言，其制度形成的道路也有所差别。

在中国，完善人民陪审制度的动议最初来自最高立法机关和最高司法机关。2004年，全国人大常委会通过颁布决定，重新恢复和完善陪审制度，并不是进行制度的创设，而仅仅是对这项制度加以规范和完善。而且，立法机关并没有对实体法和诉讼法做相应的变革，人民陪审制度被看作一种在既有司法审判框架下进行的局部改革措施。这种态势即使在最近的诉讼法修订中，也未见任何改变。无论是新的刑事诉讼法，还是新民事诉讼法，都没有为适应人民陪审员制度而进行任何的程序调整。也就是说，人民陪审员制度被设定为既与诉讼法修改前的制度相适合，也与诉讼法修改后的框架相匹配。

尽管日本二战后建立的司法制度受到美国的很大影响，摄取了很多对抗庭审的要素，但美国的陪审制度并没有产生任何作用，被束之高阁的战前陪审制度也没有得到恢复。日本司法走上了法律职业化和精英化的道路。通过严格的司法考试选任的职业法官、检察官和律师成为司法诉讼程序的主角，职业法官主宰着庭审程序、决定判决结果。日本司法表现出由职业检察官起诉、职业法官决定庭审的“精密司法”状态。所谓“精密司法”就是实行彻底的侦查，在与正当程序不正面冲突的限度内，对拘禁的犯罪嫌疑人实行最大限度的调查。不仅警察,而且检察官也非常重视侦查,一般要在确定充分的证据基础上起诉，起诉要有完全的把握。在审判中，经常是在征得对方同意的前提下，或者以证人丧失记忆、陈述矛盾为由，使用侦查过程中制作的陈述笔录作为证据。在许多案件中，口头辩论在很大程度上被用来朗读证据文书(或者叙述其主要内容)。在这种“精密司法”模式下，法院甚至做出了超过99%的有罪判决。“这是一个使外国研究人员感到吃惊的数字。但另一方面这也确实表明了司法的精确度。并且，也要看到在这一数字背后,相关人员表现出的追求案件真实的热情。”[15]17与这种过分重视审前侦查相关，法庭上的庭审活动经常流于形式，刑事司法中出现了庭审程序“空洞化”的现象，从而导致审判程序前置，作为侦查机关的警察和检察官在刑事司法中发挥着主导作用，法官的庭审只不过是对检察官起诉的案件进行确认而已。由于刑事司法过度强调发现实体真实，强调公诉的精确性，这种精密司法模式架空了“罪疑应有利于被告”的现代刑事诉讼原则。在刑事诉讼中，高达99%以上的有罪比例并不能必然保证案件的准确率，其中也出现了一些冤案，引起了民众对完全由法律职业家主导的刑事司法的强烈不满。“直接的契机是再审程序导致不少死刑案件平反，律师们质疑法官是否过于轻信检察官之类的批评逐渐响亮。公众传媒还主张，即使在一般民刑案件中，深居简出的法官的正义感和判断也越来越与普通民众的要求脱节，需要通过开放的方式矫正偏颇”[16]。因此，日本开始对垄断的精英化刑事司法模式进行修正，建立由随机挑选的一般民众与职业法官共同参与的裁判方式。

韩国在二战前曾经长期受到日本的殖民统治，其法律制度也深受影响。二战以后，尽管殖民主义得到了清算，但通过日本之手建立起来的欧陆样式的司法制度仍然得以保存。与日本不同的是，韩国在历史上未曾实行过任何正规的民众参与裁判形式，而且在2000年以前，对民众参与司法的学术讨论也极少[14]。与日本一样，韩国也在二战以后实行严格的司法考试和司法研修，控制法律职业人员的人数，形成了由法律职业家垄断的精英化阶层。这种由高度精英化的职业法官、检察官和律师主导的司法程序也同样表现出精密化的特点，偏离社会民众。20世纪90年代韩国实现民主化以后，对司法制度也提出了新的要求。司法改革和更加有效地发挥司法对社会的救济功能，成为韩国民选政府的重要议题。同时，日本在21世纪初进行的司法改革也对韩国产生了重要影响，关于民众参与司法裁判的各种讨论也引起了韩国的关注，裁判员制度的立法过程、背景等被迅速地介绍到韩国，对韩国民众参与司法裁判制度的建立产生了巨大的促进作用。

日本和韩国将民众参与司法的范围限定在刑事审判，很大程度上是因为刑事案件涉及人身权利的处分，刑事错案不仅会对当事人造成更大的伤害，而且容易引起更广泛的社会批判，甚至引发对司法裁判制度的不信任。因此，日本、韩国建立民众参与司法裁判制度的目的在于通过民众参与来克服高度精英化的司法官僚所导致的司法高度形式化问题。但是，日本和韩国建立民众参与司法裁判制度的初衷有所不同：日本的裁判员制度主要是为了提高公众对司法制度的理解，强化司法的透明性，防止法官单独做出的判决脱离社会常识；而韩国建立陪审制的民众参与司法的形式，主要是目的是强化司法程序的民主正当性，牵制和监督职业法官，促进司法的公开和提升公信力。

(三) 中国与日、韩两国民众参与司法裁判制度的内容比较

传统上，亚洲国家并没有表现出对民众参与司法的偏好，甚至有人质疑“亚洲是否能够成功地实践那些‘西方化的民众参与司法’”[17]。但是，东亚司法改革进程中正在发生的变化使人们相信，民众的司法参与可以在长期尊崇官宪文化传统的东亚司法实践中生根发芽。文化背景、成文法传统似乎都不是阻碍民众参与司法裁判的因素。但是，制度的成效如何，却与其生成路径和制度内容具有极大关联。中、日、韩三国的具体制度设计存在极大的差别。

第一，在民众参与司法裁判案件的适用范围方面，中国的人民陪审员制度适用于民事、刑事以及行政一审案件，而日本的裁判员制度和韩国的陪审制度仅仅适用于重大刑事案件。很明显，日本、韩国的民众参与司法裁判案件的适用范围较我国人民陪审员制度要窄。对于个案是否采取民众参与的形式，三个国家都采取由法院决定和当事人申请的形式，但法院和当事人的决定权比重在三个国家具有明显的不同。在日本的制度下，法院对法定裁判员审理的刑事案件具有绝对的决定权*日本《裁判员法》第2条、第3条。，除非法院认为无法采用裁判员审理的形式，或者采用裁判员审理会对相关人员造成危害。而在韩国，在刑事案件中采取民众参与的陪审形式，是对当事人公正裁判权的特殊保障。是否需要这一保障，取决于当事人的意志，当事人对是否采取陪审形式审理具有绝对的决定权。这一点，韩国的做法与日本截然相反。而在中国，是否采取人民陪审员审判形式取决于人民法院和当事人两方。但双方权限的界限在何处，实际上并不明确。由于当事人的申请最终取决于人民法院的批准，从这个角度说，人民法院对是否采取人民陪审员参与审理具有最终决定权。

第二，在民众的选任方式上，在当前的人民陪审员制度改革试点前，中国的人民陪审员制度要求人民陪审员除了需要具备一定的政治资质外，还要具备一定的文化教育水平，“一般应当具有大学专科以上文化程度”，并具备一定的法律知识。人民陪审员需要经过基层法院院长提名，由地方权力机构任命，实行任期制。各个基层人民法院实行人民陪审员名单制，每个案件的人民陪审员是法院从该名单中选任的，因此，对法官裁判的个案而言，可以遴选的范围是确定的。而日本采取的是从所在区域选民名单中随机抽取的方式，担当案件结束，其参与司法的任务也就完成。韩国的制度与日本大体相同，采取的也是案件担当制，民众参与的规模与人数根据案件情况随机选任。日本、韩国的检控方、辩护方参与民众的选任过程，通过提问和观察，排除那些可能对己方不利的候选人，控辩双方有权对若干名候选人无条件加以排除，这些做法都反映了英美陪审制度的特点。从民众参与范围来看，每个案件可能选任的民众范围极广，具有不确定性。

第三，在司法裁判中民众与职业法官的功能分担方面，韩国的陪审员负责案件事实的认定，在庭审结构中独立于主审法官；日本的民众与职业法官更多的是一种参与和合作的关系，共同决定案件事实和法律适用；在人民陪审员制度改革之前，中国的做法与日本的制度有较多的相似性。

日本在审判组织中吸收裁判员参加，确立了一种“参与—制衡”的关系模式。具体来说，六名民众在参与审判时与职业法官并排而坐，拥有同样的权利和义务。裁判员参与评议，必须发言陈述意见，在这一过程中，如担任审判长的法官认为有必要，应该使用通俗易懂的语言向裁判员解释相关法律和诉讼程序，使裁判员能够更好地履行职权。案件评议不是采取简单的多数表决原则，最终的裁决意见必须包含和体现法官的意见。这样的制度设计凸显了法官对裁判员的制衡，保障了裁判员的决议不脱离司法理性的轨道。在案件审判过程中，对法律的解释属于法官的专属特权。

韩国则采取了与日本完全不同的做法，尽管在选任民众的方式上两者高度相似。韩国的陪审员在法庭上独立于法官，只承担事实认定工作，不负责对犯罪人量刑。因此，韩国的做法相当于“分工—制衡”的关系模式。在这种模式下，陪审员在法庭上的位置面对当事人和证人，可以对案件事实做出更好的观察和判断；但陪审员不能直接对证人进行提问，必须通过法官来向证人发问。主导庭审进展的是法官，而不是陪审员。尽管在法庭上，法官对陪审员负有说明义务，但陪审员做出决议是独立的。不过，这种独立做出的决议最终是否对案件裁决结果产生拘束力，又要取决于法官的审查和判断。在不采纳陪审员决议的时候，法官必须开示理由。只有理性的陪审团决议才能够被法官所采纳，成为裁判的最终依据。

通过上述比较可以发现，在人民陪审员与法官的作用方面，中国的做法与日本的裁判员制度相似，属于大陆法系的参审模式。但在合议庭组成方面，现行中国法律没有明确规定人民陪审员与法官的构成，合议庭包括一名还是两名人民陪审员往往取决于法院的决定，当事人无法参与选任人民陪审员的决定过程，这一点有别于日本、韩国的制度。从总体上看，人民陪审员与法官在参与司法过程中，其相互关系属于一种“参与—协作”模式。人民陪审员更多地被看作法院的组成成员来发挥作用。

三、 比较法视野下的人民陪审员制度改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规划了司法改革的三个重要任务：“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”“完善人权司法保障制度”。改革和完善人民陪审员制度是“健全司法权力运行机制”的重要内容，涉及裁判权行使问题，并且与是否能够让人民群众“在每一个司法案件中都感受到公平正义”密切相关。因此，需要从理论上厘清人民陪审员制度与其他各项制度的关系，处理好审判独立、法律职业化以及民众参与司法裁判之间的关系。推进司法改革和完善人民陪审员制度的出发点和落脚点应该是确保个案的公平正义。实现个案的公平正义，需要建构一个能够让司法裁判者独立、公平、公正地进行审理和判决的制度环境，需要完善相关制度保障措施，让人民群众能够实质性地参与司法裁判过程，并且通过参与提升司法裁判的质量，实现司法裁判的公平、正义。

“国民参与司法必须在不损害审判公平且公正的前提下进行”[18]122，司法改革的民主化固然是当今世界各国司法改革的一个发展趋势，但维护司法正义、保证案件审判质量更是司法裁判追求的永恒目标。司法民主化改革应该加强而不是削弱司法裁判的质量。任何司法民主化的措施都应该尊重司法规律的民主化，即法律职业与参与民众合理平衡的民主化，程序保障的民主化。因此，在推进司法制度改革的大背景下，需要从比较的视野出发，厘清民众参与司法裁判与司法裁判职业化、专业化改革的关系，建构更加科学的人民陪审员制度。

1.优先确立司法的职业化改革目标

“本轮司法体制改革的重头戏是司法去地方化、去行政化”[19]，“这是因为我国司法欠独立的实践对司法的公正性和司法的权威性造成了极大的损害”[20]。新一轮司法体制改革的着眼点是尊重司法规律，强化司法裁判活动的专业化，推动法官、检察官等法律职业人员的职业化建设，增强职业化的主审法官在司法裁判的主导地位，使其成为司法裁判的责任主体。这是由司法“等待合法的起诉，在适当的程序下对有关法律解释、适用的争端作出终局性裁决”[21]339的本质属性决定的。

“增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书”，“建立主审法官、合议庭办案责任制，让审理者真正行使裁判职权，同时也切实承担审理和裁判的责任，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，”[22]这是本次改革提出的具体任务。解释法律、掌控程序、认定证据、做出实体决定等，都是高度专业的职业活动，只有受过专业训练、积累了丰富的实践经验、身份得到保障的职业法官才能得心应手，才能制作出有说理性的裁判文书，才能真正承担相关责任。由于法官独立行使职权的制度建设不完善，人民陪审员制度在实践中出现了异化的现象，特别是在“案多人少”的形势下，人民陪审员实际上发挥了补充法院人手不足的功能，变相地承担了部分法院工作人员的职责，“普通民众志愿性地广泛参与，演变为专职化和依靠司法资源支撑的法院雇员；其主要功能从参审转变为法院辅助功能(书记员、特邀调解员、助理法官等)；实现司法民主和公正方面的功能，让位于减轻法院压力(包括在组成合议庭和调解方面人力或能力的不足)的功利的作用”[23]。因此，要解决司法能力和司法资源不足的问题，不能再依靠扩大人民陪审员的规模、增加人民陪审员的数量的方法，而应该从完善司法制度、提高法律职业能力、强化法律职业化的角度出发提出良策。“民众参与司法等以司法民主理念为基础的制度，是与法官的职业化和独立相辅相成的。司法人员的职业化和独立程度越高，民众的参与越具有独特的功能和价值。”[23]当前司法改革开展的许多举措，如强调司法的独立性(摆脱司法的地方化)、专业化(法律文书要说理)，都切中了当前司法裁判中存在的问题要害，表明了司法改革的正确方向。

《人民陪审员制度改革试点方案》在人民陪审员的选任和承担功能方面提出了新的思路：将人民陪审员的任职年龄从23岁提高到28岁，旨在吸收具有社会阅历的人士担任人民陪审员；降低了人民陪审员的学历条件，一般具有高中以上文化学历即可担任，且在农村地区和贫困偏远地区，公道正派、德高望重者不受学历要求限制，从而扩大了人民陪审员的参审范围；在人民陪审员功能方面，“实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”*《人民陪审员制度改革试点方案》第三条。，充分发挥了人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高了人民法院裁判的社会认可度。

改革前相比，新的试点方案提高了缩小了人民陪审员在合议庭中的职能。但是，对“参与”的范围和程度则指代不明，在人民陪审员不再审理法律适用问题的前提下，能够在多大程度上参与、决定案件事实，以及在司法裁判中发挥司法民主的作用，仍然存在很多不确定性。特别是在中国的庭审模式下，事实问题和法律适用问题难以区分，必然会带来合议庭的法官和参与审判的人民陪审员功能模糊、责任不清的问题。

而且，从世界司法民主化发展的一般规律来看，为了防止民众参与司法裁判中出现事实认定的谬误，在民众的选任、证据交换、庭审中法官与民众的功能分担、庭审中发问的规则，甚至在庭审中参与裁判的民众与舆论的隔绝和人身保护等措施上，都有明确和精细的规定。也就是说，民众参与司法裁判是在司法专业化和职业化高度发达的基础上对专业化、精细化司法的纠偏。而现行的人民陪审员改革方案与强化司法专业化、职业化改革并行。在法律职业化程度不高的情况下，这种改革方式无论是制度基础、程序保障还是实际效果，都存在一定的瑕疵，在一定程度上与司法裁判的专业化、职业化改革趋势存在矛盾。如果没有建立合理、科学的程序规则，单纯扩大人民陪审员参审的范围，会导致其应用范围过于广泛，参与程度过于深入。司法权的真正主体是职业法官，因此，建立能够保障法官独立、公正地履行裁判职能的制度环境，应该是司法体制改革的首要目标，要避免出现因强调扩大人民陪审员审理范围而弱化专业法官司法裁判作用的现象。

2.拓展人民群众有序参与司法的形式

人民群众参与司法裁判，有权对案件事实、法律适用做出最后决定，是人民群众享有的最大程度的司法民主权，但绝不是唯一的形式。随着人民群众对司法民主、司法公开和司法公正的新要求，“体现司法民主的方式已经主要不是通过陪审方式来实现，而是通过诸如审判公开、舆论监督、由人民代表大会及其常委会对职业法官的任免、改革和完善审判程序以使诉讼主体等的诉讼权利得到有效保障等方式”[24]。在司法诉讼程序中，在不同的环节设计不同的民众参与司法形式，一方面可以弥补职业法官视野狭窄、脱离社会生活的缺陷；另一方面，可以积极发挥民众在认定和判断案件事实方面的作用，特别是在某些专门领域的诉讼案件中，由专家担任人民陪审员可以起到帮助法官准确认定事实的作用。

各国的民众司法参与形式是多样化的，可以在不同的诉讼阶段采取多样的民众参与司法形式。例如，为了防止检察官在审查起诉环节中的擅断，日本建立了由民众组成的“检察审查会”，可以弹劾检察官做出的不合理的起诉或不起诉决定；为了在知识产权诉讼中发挥某些在特殊专业领域具有专业特长的民众的优势，有些国家的知识产权法院建立了“专家委员”制度，以帮助法院更好地查明知识产权纠纷的事实争点；在民事案件审理过程中，日本法院任命的调解委员参与案件审理的某些过程，在原告、被告之间斡旋，站在民众的立场上提出解决纠纷方案，这也是一种重要的民众参与司法的形式。

司法审判实践中，我国人民陪审员发挥的重要作用是提供专业知识和参与纠纷调解。考虑到司法改革的专业化、职业化方向，对广泛地赋予人民群众司法裁决权要采取审慎的态度，防止不恰当地夸大民众在司法裁判中的作用，增加其负担和责任。但这并不意味着要否定和限制民众参与司法，相反，应该进行制度改革，加强顶层设计，拓展多样化的人民群众参与司法的合理形式，建立包括专家委员、司法调解委员制度等更加科学、合理的民众参与司法形式，充分发挥人民群众的优势，通过民众参与提高审判质量，使民众能够量力而行，科学参与司法，提升参与司法裁判的能力和水平。

3.完善人民陪审员制度的视角

在《关于完善人民陪审员制度的决定》出台之前，就有学者指出，“人民陪审制目前在很多地方已名存实亡，即使存在，也常常作为减少职业法官占用从而提高法院工作效率的一种办法，陪审员并不能很好发挥影响司法的实效性作用”[25]。这些问题即使在《决定》实施以后，也没有得到真正的解决。“人民陪审员制度在设计之初就显示出很多的矛盾和不确定性，如全国人民代表大会常务委员会关于人民陪审员的来源、学历、选任方式、任期、适用范围等的规定，显示出非平民化或精英化追求；而参审方式和范围等方面的模糊设计则使其很难应用于重大刑事案件。”[23]对此，《人民陪审员制度改革试点方案》也提出了“降低担任人民陪审员的条件”，“探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”等举措*《人民陪审员制度改革试点方案》第二部分第一项、第五项。。但是，让这些举措真正落地发挥作用，还需要从认识上、制度上转换视角，弱化人民参与司法的政治性意义，强化人民陪审员制度的司法功能。“司法既是政治的组成部分，但整个司法的历史实际上也是司法不断摆脱、独立于政治的历史”；“司法能够从政治中剥离出来就在于其自身所持有的基本规律。这是司法能够作为纠纷解决手段的重要原因”，因此，“尊重司法规律应当成为衡平政治与司法关系的一项标准”[20]，必须树立人民陪审员制度建构和功能发挥应该主要服务于提高司法裁判公平、公正的目标的理念。

其次，完善人民陪审员制度应该通盘考虑，要合理设定民众选任的方式方法、适用范围、针对民众的特殊诉讼程序、参与民众的权利和义务；也要合理考虑相关主体与参与司法裁判的民众之间的关系，例如人民陪审员与法官的关系，人民陪审员与案件当事人的关系，人民陪审员权利与义务的关系，人民陪审员与工作单位(雇主)的关系等；特别是要尊重司法规律，科学合理地确定人民陪审员在庭审中的功能。通过对各国民众参与司法改革的比较研究可以发现，民众参与司法裁判制度涉及法律职业化和司法民主化的复杂理论关系，制度改革往往需要统合考虑。当前的人民陪审员制度改革与大力推动司法职业化目标是同时推进的，因此，仅仅依靠降低选任条件、扩充陪审员规模、扩大适用范围以及由民众专事事实认定，是无法解决实践中出现的“人民陪审员职业化”以及“陪而不审”等问题的。2015年4月以来，尽管人民陪审员制度试点改革取得了一定的效果，但也出现了因理论准备不足而致使改革目标无法完全实现的问题。2017年4月，最高人民法院不得不向全国人大常委会申请延长人民陪审员制度改革试点期限。在延期理由说明中，最高人民法院指出了试点存在的三个问题：一是缺乏事实审和法律审区分的有效机制；二是全面实行随机抽选，难度较大且不尽合理；三是大合议庭陪审机制有待进一步完善*参见沈德咏《对〈关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定(草案)〉的说明》， http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-04/27/content_2020928.htm， 2017年4月27日。。这些问题的发现和解决固然可以进一步通过试点和实践来找到适合的道路，但实际上，这些问题是各国民众参与司法裁判所面临的共同问题，通过系统的比较法研究，找到各国制度改革的共性，分析差异性，从司法改革的整体方向上来考虑人民陪审员制度的功能，厘清民众参与司法裁判的理论关系，可以为建立科学合理的人民陪审员制度提供理论参考。

最后，民众参与司法裁判的做法既不专属英美法系，也不为大陆成文法国家所独有。各国根据本国的实际情况，设计了不同形式和内容的民众参与司法裁判模式。民众参与司法裁判反映了当今世界司法制度改革的总体趋向，因此，对各国建立和实施民众参与司法裁判的特征和规律进行认真梳理和总结，有利于我国吸收借鉴世界法治文明的发展成果，进一步改革和完善人民陪审员制度，为建立适合中国需要的民众参与司法裁判制度、完善有中国特色的社会主义司法制度贡献智识。从比较法的角度分析世界各国，特别是邻国日本、韩国正在实行的民众参与司法裁判制度，对理性分析当前中国司法改革的任务、目标、推进方式具有一定的借鉴和参考作用。

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