从权力行政到服务行政管理的探讨

卞亚红

【摘 要】中國改革开放以来，各级政官对行政的熟悉，从权力行政、人情行政、经验行政、多层行政、管理行政和身份行政为基本特点的传统权力行政模式开始。政府开始探索适应社会主义市场经济体制的新公共行政模型。中国政府在变革时期公共行政的模范式正在发展中，为了适应变革，用权力机构服务混合行政模式，作为其转移模式。

【关键词】公共行政；权力行政；服务行政

一、传统公共行政模式的发展

（一）传统公共行政模式

传统公共行政模型，在现代环境下工作的有效性降低，政府开始关注将来的政府模式。分析了4种模式，阐述了各模式从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益等方面对政府管理的影响。

1.市场模式

核心论点是政府重视市场价值，运用企业管理技术对传统的公共行政进行改革。其理论基础是：公共选择理论、一般管理理论及其联盟新公共管理理论。市场模式主要提倡公共服务机构的重组、公共服务机构之间的竞争、公务员的立功工资制度、政策制定的基础和以低成本提供公共服务。

2.参与模式

所谓中心的论点是，政府在其管理过程中向下级官员提供更大的自律权，使公共行政的服务对象参加部分管理过程。其理论基础是：行为科学，更高的水平“理性民主分析”理论参与模式主张对基本层的官僚和服务对象给予更大的参与权，在管理过程中包括社会利益，通过自下而上的管理决定过程和公务员和公民的直接对话机制，实现公共利益[1]。

3.灵活模式

灵活的模型瞄准了政府机构的常设性和文官的终结。我们认为，临时机制和临时员工可以降低政府的财务压力，并使政府具有灵活性。其理论基础是：新公共管理学、劳动力市场的理论。灵活模式主张在政府内部执行新的非常灵活的组织结构，并根据公共服务的数量来确定员工人数和组织数量。主张通过制定高层公务员制度来影响政策和削减政府支出，实现公共利益。

4.非管制模式

指向非监管模式的指针是政治家对公共行政的限制和监管。我们认为，取消限制，解放活力，提高政府服务效率。它的理论基础是：行为科学。非监管的运作模式是，政府利用自己的技能和资源来实现公共目标，并支持官僚机构的高层决策人员对整个组织的行动采取行动。通过赋予官僚机构更多的决策权和公共利益，少数政府机构提出了要求。

（二）传统公共行政模式的缺点

等级结构和规则制度是传统政府的管理模式，传统的生活条件管理模式已经过时。市场是验证落后的标准之一，也是政府行政的一项标准，原因是公共领域的权力继续扩散。公共机构的官僚主义和公务员职业生涯的结束，对公共机构在现代环境中的官僚主义产生了挑战。在本报告所述期间，常设机构是机构管理的过程。专业文职人员完全遵守议会秘书意愿的原则，这其实并不那么重要。这是因为政府官员的创业精神和自主性提高了政府的生产力和效力。

二、传统的权力行政模式分析

（一）命令行政

中国公安行政依赖于以精密级体系和完善的行政权力体系的组合运行。制定和实施公共政策，完全取决于权力的运营。政府是整个社会的中心，在整个社会的权力中被包围着。政府机械乃至整个社会的正常驾驶依赖于自己的行政命令。经过多年的经济体制改革，企业逐渐成为经济领域的权力主体，随着改革的深化，社会其他领域的权力也从政府权力体系中脱离出来。行政削弱、政府权力的自动扩张机制和强大的政府“习惯权利”目前的政府管理显示出的指令行政的基本特点。

（二）人情行政

我国公共行政的人情在政府的管理过程中起到了很大的作用。政府管理的第一润滑剂和政府管理的第二润滑剂。另一方面，政府管理的几个云南行政学院的学报区制度并不健全，公务员不适用于这些领域的行政，另一方面，在制度健全的政府管理领域。公务员不能根据自己利益的驱动和外部因素的干涉，依法进行行政。以上要素生成了人情的行政。人情的行政降低了公共行政的理性化程度，约定达成公共利益的目标。

（三）经验行政

官僚团队的非技术和政府管理的非专业化决定了公共行政仅仅是有经验的行政。公务员制度实施前，行政干部的准入许可、晋升资格、沟通范围不受技术能力和学历的限制。此外，空缺职位的候选人，特别是上等和中级职位，不是由竞争机制决定的，而是由直接委托决定的，而且职位管理没有根据国际社会工作的性质采用科学的分类制度。

（四）多层行政

围绕高度集权的计划经济形成了政府集权阶层体系，由此产生了多层行政的组织模式。政府的管理，为了达到公民和社会的组织水平，必须经过层的行政组织的努力。即使这样做，政府的决策也未必能够实行。因为各种基本的社会团体承担了部分公共行政功能。如果今天的政府庞大的多层行政组织从各种基本的社会团体进行支援，就不能有效地实行该公共行政业务。

（五）受控行政

全国政策的统一化，各级行政组织只能通过命令和计划来进行。中央政府的政策、命令、指示和决定等都是全国有效的，中央政府各部门、各级政府及地方政府各部门应当遵守。各级地方政府的行政命令也是如此。各级政府强调彻底贯彻上级政策，但不允许修改上级政策。由此形成管理行政的客观状态。

（六）身份行政

中国实行长期身份制度，把就业人员分成三个身份：干部、工人和农民。这种身份分类包含在政府的管理过程中。政府的人事行政是身份行政，身份等级明显，对外身份上有优势地位。

三、新时代下的服务行政模式分析

（一）命令行政与承诺行政并存

指令行政是经济体制下的派生物，行政是市场经济体制下的必然产物。在过渡期，因为有计划经济的成分和市场经济的成分，所以政府的管理必须命令行政和公约行政的两面。每年的烟台政府在部分公共行政领域发表了协议服务行政方式得到了一定的效果。虽然是承诺行政的推广，但令人遗憾的是，全国各地的各级政府都没有扩散。可以看出，行政的理念和技术不被政府和公务员所接受，行政管理着政府的管理。原因是政府根深蒂固，政府和公务员对上级负责，命令容易执行。这是因为行政是负责任的行政，政府和公职人员的责任方向是对公民和社会组织负责，在行政管理中需要新的理念和新的技术[2]。总之，行政是由政府和公务员的利益驱动的，忘记了政府的合法性来自于公共利益的代表。承诺管理是政府市场价值的方向。

（二）人情行政與制度行政并存

司法是政府行政行为的合理管理，政府官员在政府中确定个人关系。极端主义是政府的劣势。体制不足和法律的存在是管理的根源，是国家合法化进程不可避免的结果。在改革和开放政策的早期阶段，强调了法治的重要性。我国拥有数千年历史的封建社会，缺乏民主社会主义制度和社会主义制度。只有通过建立民主社会主义制度和社会主义制度才能解决这些问题。从政府的观点来看，加强立法意味着中国正在转向系统管理。但是，客观上，行政领域的法制化建设比经济领域的进展快，在一些方面不能实施，例如不在中国《行政手续法》中没有。过渡期间应加速行政立法的步伐，成为制度行政准备的前提和基础。另外，政府和公务员们必须改变传统的人情行政观，落实法律行政的观念。只有制度的行政方面才能提高公务员的理性程度，减少公务员的个人私情对政府的管理的影响。总之，行政立法的缓慢和人情行政的自动生成机构，决定了过渡期的政府的管理必须与人情的行政和法律的行政共存的状况。

（三）经验行政与技术行政并存

在古今中外的政官管理中，体验行政是不可避免的。政府的职能很简单，管理方式数十年，经验的行政就足以使政府的运转成为维持社会发展的机构。问题在于，现代政府的职能多样化和公共行政科技的含量的提高，仅靠经验的行政是不够的。变革时期、政府转换功能、其管理方式急剧变化，制度行政不断加强，约定公共行政国际化和科技的快速发展，要求政府的管理和公务员的行政行为的科学化。所以，需要了解科学，了解专业技术，适应新政府的管理。

（四）多层行政与参与行政并存

多层行政是由传统的行政模式的专业水平的构造决定的，也是行政集权化的结果。各级行政部门是公务员，特别是中级和高级公务员，他们在政府管理过程中难以参与政府管理的纵向命令的执行工作。政策必须民主化，管理必须集中起来。传统理论限制了思想，政府不能接受公民和社会组织参与治理进程。考虑到民主的增加和所有国家的民主范围扩大，现代民主的核心是民主的直接发展、公民的参与不仅是南方省行政权力的重点，而且是政府改革的一个重要目标。

（五）受控行政与自主行政并存

管理行政是指，在政府的管理过程中，部下必须严格执行上级的命令和决定，不能随意变更或修改上级的指示。管理行政是政府管理的统一化，是适用于降低行政组织活力和公务员公共利益责任的计划经济体制的行政模型。为了克服这些弊病，各国政府已部分将行政权力移交行政改革，各级政府在基层和民间社会组织的行政决策中都有更多的行政自主权，同时增加其责任并建立自治行政模式。自主管理模式的一个典型特点是就公共问题作出日常行政决定，从自我维持到不断变化的程序。提高行政效率已经得到了公民的欢迎。在制定自治政府模式的过程中，行政组织调整了金字塔结构，使其结构适应新的模式。自主管理模式要求公务员提高管理能力，并承担起高级责任。我们的长期公务员制度不适合市场经济的发展，而是经济发展时期得到发展。然而，传统管理的惰性和现代管理的吸引力造成了对抗公共行政的存在，这就决定了管理和自治的存在。

（六）身份行政与契约行政并存

市场经济体制的确立和法制建设的进展，必须从身份行政发展成合同行政。过渡期这样的必然倾向是我国公共行政的身份行政和合同行政并存的局面。合同行政包括两个方面的内容，一方面与公务员签订政府关系的合同，消除了身份制度。这是整个社会人事管理的合同化发展倾向的一部分。另一方面，共同事务管理的契约化。随着经济体制改革的发展，行政体制改革已经启动，政府正在走向“小政府大社会”政府的管理范围大幅缩小，许多公共服务项目实行合同服务，即政府根据合同的形式将这些项目转让给中介机构、民营部门或有关结构[3]。在法国被采用计划合同通过管理一些共享事务，可以获得更大的效果。合同行政在中国也是新的，在身份行政的环境下难以推进合同行政，需要改变行政观念和联合实际国情，培养改革的精神。

四、总结

中国是前所未有的经济、政治、社会全面改革的时代，政府是这种改革的引擎和螺旋桨。在这种激烈的改革大潮中，政府也要进行自我改革，其职能在改革中有所变化。政府功能决定公共行政模式，功能转换必然引起行政模式的变化。

【参考文献】

[1] 金雪花.行政权力清单制度基本法理问题研究[J].法制与社会，2015（29）.

[2] 周海平.行政权力清单制度研究[M].黑龙江大学，2016.

[3] 罗辛微.我国行政权力滥用的道德制约完善研究[M].电子科技大学，2008.