“一事一议”村务制度的协商主体发育不良分析

潘建荣

【摘 要】“一事一议”作为一项民主决策制度不应当由官方来主导，而应当充分吸纳各个利益相关者的参与，才能达到它原本的政策设计目标。但是从目前来看，该制度在主体参与层面还存在主体参与广泛性不足以及参与实质不平等等发育不良的问题。

【关键词】“一事一议”；村务制度；协商主体

“一事一议”作为一项民主决策制度不应当由官方来主导，而应当充分吸纳各个利益相关者的参与，才能达到它原本的政策设计目标。但是从目前来看，该制度在主体参与层面还存在主体参与广泛性不足以及参与实质不平等等发育不良的问题。

一、多元主体参与受限

协商民主的包容性原则强调，“协商是包容的和公共的，原则上无人受排斥，所有受影响的人都有权参与协商”。这就要求“一事一议”制度在主体参与方面，最大限度地把利益相关者，例如农民、村级组织、市场投资者，捐资者等全部纳入到民主协商来。然而，目前的《管理办法》规定了议事主体限定在村民代表、村干部等范围内，因此“一事一议”主体参与明显受限。

首先，市场主体参与受限。鉴于国家财力有限以及一事一议筹集的资金和人力有限的现实困境，有些地方提出了在农村农村公益事业建设资金筹措要推动社会捐助，例如山西省武乡县就提出“建立健全‘政府激励引导……社会捐资赞助的农村公益事业投入新机制。协商民主理论要求所有受决策影响的人均应当加入协商。因而，作为一事一议的涉及对象之一的社会捐资者也应该被吸收到“一事一议”中来。而从《管理办法》第三条与第七条看，“一事一议”的议事主体被限定在了“村民”与“村委会”两者上。这显然把社会捐资者排除在了协商的范围外， 不利于实现议事主体包容性的实现；另外，对于“一事一议”有可能涉及到项目承包商或建设者，而他们又跟“一事一议”项目的建设息息相关。如果能把他们吸引进到“一事一议”中来，显然是符合协商民主精神的。

其次，专家参与受限。“一事一议”本身是一种民主化的村级公共产品供给制度，具有鲜明的民主机制。村干部及村民如何更好地根据协商民主原则和流程参与到议事中来，需要具有相当的议事协商技能。另外，“一事一议”的实施环节会涉及到许多工程设计规划与建设等技术环节，而村民往往对此一窍不通。要提高村民的协商参与质量，就必须突破这些政治参与技巧障碍以及对相关技术问题的缺乏所造成的盲点限制，从而保证村民理性发表意见以及开展充分讨论并为进行民主监督的创造前提性条件。而突破这些困境的关键在于提升主体理性层次，而实现这个目标的现实途径就是针对相关的技术性问题，聘请相关的专家学者为农民群众提供全程指导或咨询服务。因此，“一事一议”议事会需要吸纳相关专家进来，以保证议题得到广泛地信息交流，从而增进村民的理性，实现“一事一议”决策的科学性。而目前的“一事一议”村务制度还没有相关的机制引入专家学者参与到议事协商中去。

二、主体参与的实質不平等

协商主体平等地参与决策是协商民主理论的本质要求。“在制定公共政策的协商过程中，公民有平等的政治影响力，不受到财富、资源和不平等的权力的影响，只遵循阿贝马斯所说的“最佳论证力量”的影响。” i 这种为抑制权力和资源等在协商中发挥作用而建构的前提性条件，那就是实质平等。而在现实的“一事一议”议事决策过程中，影响协商民主价值实现的负面因素，正是多元决策主体间的实质不平等，这主要体现为以权力占有不平等，政治参与能力的不平等，以及由于政治资源ii占有不平等所引致的政治影响力的不同所引起的实质不平等。

（一）村民较作为公共政策核心的村两委在社会权威等级处于的不平等地位。“公共官员有能力和机会摆脱社会的约束，逆社会偏好而行事‘将他们的偏好转化成权威性行为” iii。现实中也的确常有些村庄因为“村权”失控而造成的村民平等协商机会被剥夺，最终导致“一事一议”的民主议事制度被扭曲和肢解。因而实际上，这些村庄的“一事一议”村务制度处于一种“不议而决”的名存实亡状况。

（二）政治参与能力的不平等，包括政治认知能力，讨价还价能力以及妥协与合作等基本的政治参与技巧方面的不平等。

首先，一些村民具有“盲从”、“屈从”心理，“一些村民认为村里决定的事，议不议都无所谓，别人出钱出劳，自己跟着就是了，议来议去也是干，干脆不提任何反对意见，也不行使自己的民主权力”iv。

其次，一些农民的政治参与技巧偏弱，主要反映在讨价还价、妥协和合作的政治认知与参与能力偏弱的方面。“讨价还价”从来源上讲是一种市场经济语境下的词汇，在本文中笔者将其定义成“协商”的具体表现或协商博弈的一种必备工具亦或是一种能力。但是，在协商的场域下，这种“讨价还价”开展前提必须是以协商主体具有追求公共利益达成的潜在共识为导向，需要协商主体具备追求合作和共赢的价值共识，否则这种“讨价还价”很有可能演变为某个或某些协商主体“漫天要价”或“极力追求自利”而不欢而散，无果而终。从个体角度讲，合作的实现需要一种为了追求公共利益而相互妥协的个体自觉。从政治协商语境看，“妥协”是实现协商主体利益综合以及走向偏好转换的前提，这种妥协是为了主体为了实现公共利益而作出共同的考量和妥协。因为基层协商民主意见综合的目标的实现必须通过不同利益主体间的利益妥协的政策选择上升为协商的决策或决定v。而在现实的“一事一议”村务决策中，往往因为一些村民把握“讨价还价”的技巧缺乏，以及妥协和合作的认知不足而难以达成共识。在具体议事协商中“对自己或本片、本组有利的就举手同意；反之对自己无利，特别是对自己的利益有触动时，就信口开河大发牢骚，坚决反对”vi。

（三）由于资源拥有量的不平等所造成的占优势者对占弱势者的话语挤压。农村社会中存在着一股天然的政治势力，那就是宗族势力。这种亲缘关系所造就的势力是农村社会重要的聚合力量。那些人口多的宗族在“一事一议”中往往通过“院外活动”或“临时联盟”来左右决策，而一些小家族往往因此丧失了议事权。此外，黑恶势力也是“一事一议”协商民主构建的一个阻碍因素。村里的黑恶势力主要是些地痞、流氓，他们或受雇于他人或为自身谋取不正当利益，往往利用有组织的暴力恐吓等手段形成威慑，逼迫其他村民在议事会现场保持沉默，从而使议事会达成有利于自身的决策。总之，无论是宗族势力和黑恶势力都是试图利用所占据的政治资源优势制造出政治高压态势，这主要体现在他们参与对话讨论与讨价还价过程中所表现出的话语霸权主义，以此震慑和排斥其他相对弱势群体的对话参与。

注释：

i 闫飞飞. 协商民主视域下的政策议程设定[J]. 太平洋学报，2011（2）.

ii 政治资源指的是指在政治实践中，能影响政治决策的各种物质和精神力量，例如人口、文化程度和经济水平等等。

iii 殷东水等. 利益表达平衡：社会正义的内在要求——我国社会不公发生逻辑与社会正义实现方式的政治学分析[J]. 江汉论坛，2013（2）.

iv 兰淼.从“议而不决”与“不议而决”之比较分析看农村公益事业“一事一议”之现状[J]. 法制与经济，2009（1）：p122-123.

v 邹宗根. 基层协商民主：功能、过程与建构[J]. 中共济南市委党校学报，2012（2）： 94-96.

vi 徐小军，郭琴. 农村“一事一议”：历史形成、制度缺陷及完善路径[J].云南行政学院学报，2008（3）：131-135.