我国网络强国战略实现路径及绩效评估研究

摘 要：网络强国战略的顺利实施，需要科学适用的战略管理工具支撑。导入平衡计分卡这一管理工具，可以为网络强国战略研究与实施提供新思路、充实新工具、构建新框架。绘制可视化网络强国战略地图框架，明晰网络强国建设的使命、核心价值观及愿景，再依次明确利益相关者、实施路径及保障措施层面的各项关键目标及任务，揭示网络强国战略的实现路径，才能构建和完善网络强国战略绩效评估及其指标体系，助推网络强国战略落到实处。

关键词：网络强国战略；绩效评估；平衡计分卡

中图分类号：G206；D035 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）10-0166-05

随着党的十八届五中全会将“网络强国战略”纳入“十三五”规划，我国正式开启网络强国建设的新征程。党的十九大报告中多次提及互联网与网络强国，“按下了向网络强国迈进的快进键”①。由此，网络强国建设相关政策紧锣密鼓地出台。2016年，中办、国办印发了《国家信息化发展战略纲要》，给出网络强国建设的时间表和路线图。2018年，我国正式启动网络强国建设三年行动。

網络强国战略相关理论研究日益增多，但现有研究还远远不能满足网络强国战略实施的需要，存在以下不足：一是多数研究侧重点在网络强国战略宏观或理念层面上，鲜有微观的实施层面研究，网络强国战略尚缺乏有效的管理工具与执行方法支撑。二是网络强国战略实现路径及举措出现碎片化现象，系统性、完整性和协同性不强。三是网络强国战略绩效评估及其指标体系专项研究成果匮乏，网络强国战略绩效评估指标不成熟、不系统，直接影响网络强国战略实施成效的适时监测和反馈。由于网络强国战略启动时间不长，在今后的推进过程中，必然遭遇各种各样的新难题。这就需要提前进行谋划和预判，尤其要优先加强中观、微观层面的研究，导入科学适用的工具与方法，有针对性地为网络强国战略实施提供有力支撑。为此，笔者拟运用平衡计分卡这一世界上颇具影响力的管理工具，从管理学的微观视角探讨网络强国战略具体实现路径及绩效评估体系，以弥补网络强国战略研究上的不足，希望能为网络强国战略的有效实施提供有益参考。

一、导入平衡计分卡推进网络强国战略的重要意义

1992年，美国哈佛大学商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴国际方案公司总裁戴维·诺顿针对企业组织的绩效评价创建了平衡计分卡。之后，他们先后出版了5本著作，发表了数篇论文，专门探讨和阐释平衡计分卡原理、思想及其应用，使平衡计分卡发展为战略管理、绩效管理工具，广泛应用于企业、政府、非营利组织、军队等各类组织的管理实践。平衡计分卡被《哈佛商业评论》评为“75年来最具影响力的管理工具”②。平衡计分卡体系由战略地图和平衡计分卡两部分构成：战略地图是平衡计分卡的可视化工具，用来描述战略；平衡计分卡则用于衡量战略，由财务、客户、内部业务流程、学习与成长等四个层面的目标、指标、目标值、行动方案等内容构成③。平衡计分卡倡导从使命出发、通盘考虑、上下联动、多方协同等管理理念，契合公共事务的特性，因此也适用于政府组织及公共事务。我国一些学者积极探索平衡计分卡中国化模式应用，结合中国地方政府及公共事务的实际，构建了由利益相关者、实施路径和保障措施三个层面组成的平衡计分卡框架体系，借以推进战略管理、绩效管理及绩效评估④。

网络强国战略的有效实施，需要强有力的战略管理工具支撑。而平衡计分卡作为常用的战略管理工具，完全适合应用于网络强国战略。其一，可以形成网络强国战略协同机制。运用平衡计分卡，通过绘制网络强国战略地图，明晰网络强国建设的使命、核心价值观和愿景，再依次确定利益相关者、实施路径和保障措施三个层面的具体目标，既可以从上到下进行战略目标分解，也可以从下到上实现战略目标支撑，构建网络强国战略协同机制。一方面，根据网络强国战略分解形成的各项关键工作目标及任务相互协同，发挥整体效应，共同支撑网络强国战略落地；另一方面，网络强国建设的利益相关方各司其职、齐心协力，一起推动网络强国战略各项目标落到实处。其二，可以构建和揭示具有协同性和系统性的网络强国战略实现路径。现实中，一些好的战略之所以难以有效执行和完全落实，是因为缺乏科学适用的管理和执行工具，导致战略实现路径不清晰、不系统。导入平衡计分卡，可以通过战略分解，设定网络强国战略的各项关键目标及任务。这些目标及任务是基于网络强国战略构建的，具有很强的因果联系、协同性和互补性，能系统、清晰地揭示网络强国战略的主要实现路径。其三，可以完善网络强国战略绩效评估体系。不能评估就不能管理⑤。在实践中，设计行之有效的绩效指标非常困难：一些指标虽然有用，却无法反映绩效的全貌；许多指标都是定性的，非要对业绩进行定量评估，则可能陷入以财务指标代替全面绩效指标的误区。而平衡计分卡结合了定性与定量两种指标标准，考虑了各利益相关方的不同期望，可以根据战略选择制定绩效评估指标，不仅能反映短期产出，也能体现业务流程、创新与学习机制对发展的长期价值⑥。运用平衡计分卡，可以明确每项目标的相应评估指标及其目标值、权重、评估主体、评估方法、评估周期、评估结果应用，能够完善网络强国战略绩效评估体系，便于适时监测与掌握网络强国战略执行状况和落实效果，推动网络强国战略绩效全过程管理。

二、基于平衡计分卡的网络强国战略实现路径

导入平衡计分卡推进网络强国战略，应该先绘制网络强国战略地图。笔者参考平衡计分卡中国化模式探索成果，整合并吸收网络强国战略相关政策精神及权威观点，绘制网络强国战略地图框架，同时揭示网络强国战略的实现路径。网络强国战略地图从上到下由“顶层设计”以及利益相关者、实施路径和保障措施三个层面及其相应关键目标构成。

1.明晰网络强国建设的使命、核心价值观和愿景

使命是指网络强国建设重大且长远的社会价值，一般保持稳定不变且“永远不可能完全实现”；核心价值观是指引网络强国建设的永恒原则，反映了深层的信仰，是长盛不衰的根本信条，一般不会变动或妥协；愿景则是网络强国建设发展蓝图和期望实现的中长期目标⑦。网络强国建设的使命可设定为“造福中国和全世界人民，助力实现中华民族伟大复兴”，核心价值观可设定为“尊重、和平、安全、开放、合作、秩序”，愿景可设定为“构筑网络空间命运共同体，建设敢于担当的网络强国”。

2.明确利益相关者层面的关键目标

网络强国建设的利益相关者主要有政府、企事业单位、社会组织及公众等。该层面的目标主要是回应各利益相关者的诉求，呈现最终成果。可设置“网络信息基础设施安全高效适用”“网络信息科技自主可控全球领先”“网络空间信息安全保障有力”“网络信息资源开发利用充分高效”“网络信息经济稳健快速发展”“网络信息技术驱动治理效果明显”“网络空间国际话语权和规则制定权持续提升”“社会公众获得感和满意度不断提高”8项关键目标，涵盖网络的基础设施、科学技术、信息安全、信息资源、信息经济、治理驱动、国际话语权、公众获得感和满意度等网络强国战略实施效果的关键领域。

3.明确实施路径层面的关键目标

实施路径层面是在利益相关者层面各目标的指引下界定的关键少数工作流程，聚焦于网络强国战略，并体现其工作重点。该层面的目标直接致力于推动利益相关者层面各项目标的实现，因此设置“做强网络基础设施”“抢占网络信息科技竞争制高点”“加强网络监管”“着力保障网络空间安全”“推动网络信息资源开发利用”“打造网络信息經济新形态”“助力推动社会治理和政府治理”“促进网络空间国际合作”8项关键目标。

4.明确保障措施层面的关键目标

为支撑关键少数目标及任务的落实，还需开发相应的无形资产、提供必要的经费支持，这是推进网络强国战略的基本保障。该层面设置“人力资本”“党的建设”“网络文化建设”“宣传教育”“经费投入与使用”5项目标。结合工作实际可细分为“人才队伍建设”“强化党建引领”“网络氛围和精神”“网络信息（安全）素养”“加大经费投入”“拓宽融资渠道”“有效使用经费”7项关键目标，涉及网络强国战略实施中的人才、领导力、文化氛围、公众素养和经费等基础性的支撑要素。

网络强国战略地图框架如图1所示。

图1 网络强国战略地图框架

图1中三个层面的23项关键目标基于使命、核心价值观和愿景而设置，统筹兼顾，相辅相成，相互协同，形成一个逻辑严密的完整体系，共同服务和支撑网络强国战略的实现，能有效破解现实中存在的目标短期化、重点不突出、任务“碎片化”、重心利益化、顾此失彼等棘手难题。其中，每项目标一般都涉及多个利益相关方，同时也需要多个相关部门协同联动才能完成，具有多个责任主体，属于多主体或多部门的共享目标。比如，实现路径层面中的“加强网络监管”目标，其责任主体不仅有政府系统的网信部门、工业与信息化部门、公安部门、安全部门和保密部门，还有网络信息企业与相关社会组织等。实践中，需要明确每项目标的责任主体，以明晰职责边界、层层压实责任，确保每项目标都有相应的部门及人员负责落实。

总之，绘制可视化的战略地图框架，将抽象的网络强国战略细化为各项关键目标及任务，促使各层面的每项目标基于战略协调一致，增强其系统性和协同性。而且，图1一目了然，清晰地揭示了网络强国战略的实现路径，有力地促进战略沟通和责任落实，能够推动网络强国战略顺利实现。

三、基于平衡计分卡的网络强国战略绩效评估体系

1.构建网络强国战略绩效评估指标体系

应该充分发挥绩效评估的“指挥棒”作用，推进网络强国战略顺利实施。在绘制战略地图和明确各层面关键目标及任务的基础上，还应选定每项目标的评估指标，以衡量战略实现程度。网络强国战略的实现程度，取决于网络强国战略各项具体指标的目标值达成情况。因此，笔者依据网络强国战略地图框架，结合我国网络强国建设实际，提出网络强国战略各项目标的相应绩效评估指标，形成网络强国战略绩效评估指标体系（见表1）。

表1中共有80余项重要指标。其中，利益相关者层面以结果性指标为主，实施路径层面以过程性指标为主，保障措施层面则具有多种类型的指标。在实际评估工作中，还需针对每项评估指标，分别确定其目标值、评估权重及责任主体。每项目标都有相应的责任主体，因此每个指标也有其责任归属方，有些指标责任主体比较单一，而有些则涉及多个部门。进言之，理出网络强国战略绩效评估指标后，还应尽快思考如何解决后续的一些难题。其中一项关键工作是，精准确定每项指标的目标值、评估权重、责任主体以及信息获取的途径等。这项工作技术含量高、难度大，应由高素养的专业人力资源管理人员组织实施。

表1中的指标看似多且烦琐，但这些指标都是基于网络强国各项关键目标设置的，所以它们相互之间具有很强的关联性和逻辑性，共同组成系统性和适用性强的网络强国战略通用绩效指标库。这些指标既分门别类，又形成合力，共同聚焦并引导网络强国战略实施，能有效克服实际评估中存在的指标内涵模糊、“零敲碎打”、适配性弱、定性多及定量少等问题。

2.健全网络强国战略绩效评估体系

一套完整的绩效评估体系，应该包含五项关键决策，即评估内容、评估主体、评估周期、评估方法和评估结果应用⑧。明确了网络强国战略的各项重要评估指标之后，还应该明确其评估主体、评估方法、评估周期等，实施分类评估，以获取客观、准确、公信力强的绩效评估结果，并重视评估结果的适时反馈与有效运用。

（1）坚持评估主体多元化。实施网络强国战略是一项宏大的系统工程，涉及的责任主体和利益相关者众多，因此其绩效评估的主体也应是多元化的。要摒弃只局限于政府系统内部上级评下级的简单模式，坚持开门搞评估，针对每项目标及指标的特性，发动有“发言权”的利益相关方一起参与评估，让更多的社会公众和服务对象对网络强国战略绩效进行评估及监督。

（2）采用差别化的评估周期。网络强国战略绩效指标类型繁多，因此应针对每项指标的类别及特点，采用差别化的评估周期。如对于网络安全类指标，要经常对之严密评估和监测，评估周期应尽量短些；而对于尖端科技研发类指标，由于其科技攻关难度大、周期长，评估周期可适当长些。

（3）应用科学的评估方法。为保证评估结果客观准确，必须应用科学的评估方法。能够进行定量评估的指标，应采用定量化的评估方法，尽量减少定性化评估的比重。针对不同的指标类型，采用相应的科学评估方法。绝大多数指标都应采用量表法⑨，少数定性指标可采用比较法⑩或描述法B11。

（4）重視评估结果的适时反馈与有效应用。绩效评估结果应予以适时反馈和有效应用，否则，绩效评估就会形同虚设。网络强国战略绩效评估结果应提炼形成网络强国战略绩效报告，向有关部门反馈，甚至向全社会公布，以便有关方面适时了解网络强国战略的实施成效、不足之处及未来努力方向。另外，要依据网络强国战略绩效评估结果，建立并完善相应的激励、约束和奖惩机制，大力奖励突出贡献者，强化跟踪问效，严格失职问责，确保网络强国战略各项目标有序推进。

四、结语

应用平衡计分卡，可以绘制网络强国战略地图框架，明晰网络强国建设的使命、核心价值观与愿景，再将网络强国战略层层分解，细化为利益相关者、实施路径和保障措施三个层面的具体关键目标及其相应的考核指标，进而构建和完善网络强国战略绩效分类评估体系，推动我国网络强国战略早日实现。

注释

①邹奕萍：《十九大按下网络强国快进键 筑牢中国经济转型升级新引擎》，《通信信息报》2017年10月25日。

②[美]罗伯特·卡普兰、[美]大卫·诺顿：《平衡计分卡：化战略为行动》，刘俊勇、孙薇译，广东经济出版社，2004年，第7页。

③[美]罗伯特·卡普兰、[美]大卫·诺顿：《战略地图：化无形资产为有形成果》，刘俊勇、孙薇译，广东经济出版社，2005年，第25—45页。

④方振邦、罗海元：《政府绩效管理创新：平衡计分卡中国化模式的构建》，《中国行政管理》2012年第12期。

⑤[美]罗伯特·卡普兰、[美]大卫·诺顿：《组织协同：运用平衡计分卡创造企业合力》，博意门咨询公司译，商务印书馆，2007年，第321页。

⑥[英]格里·约翰逊、[英]凯万·斯科尔斯：《战略管理》第6版，王军等译，人民邮电出版社，2011年，第281页。

⑦徐东华：《构建网络社会协同治理体系》，《中国社会科学报》2018年5月23日。

⑧方振邦、徐东华：《战略性人力资源管理》第二版，中国人民大学出版社，2015年，第227页。

⑨量表法也称绝对评估法，是将一定的分数或比重分配到各个绩效评估指标上，使每项评估标准都有一个权重，然后由评估者根据评估对象在各个指标上的表现情况，按照等级描述的标准作出判断并评分，最后汇总得到绩效评估结果。

⑩比较法也称相对评估法，是评估者对评估对象的工作表现进行相互比较而给出绩效评估的结果。

B11描述法也称鉴定法，是评估者用描述性的文字对评估对象的态度、业绩、发展的可能性和关键性事件等作出评估，由此得到综合性的评估结果。

责任编辑：沐 紫

Research on Realization Methods and Performance Evaluation of China′s Internet Power Strategy

Xu Donghua

Abstract：The successful implementation of Internet power strategy needs the support of scientific and applicable strategic management tools. The introduction of the Balanced Scorecard， which is an effective management tool， can provide a new way of thinking and construct a new framework for the research and implementation of Internet power strategy. By way of drawing a visual strategic map framework of Internet power strategy， clarifying the mission， core values and vision of Internet power construction， and then defining the key objectives and tasks of stakeholders， implementation path and supporting measures in turn， we can reveal the realization path of Internet power strategy. Then we can construct and perfect the performance evaluation and its index system of Internet power strategy and promote the implementation of Internet power strategy.

Key words：Internet power strategy； performance evaluation； Balanced Scorecard