改革开放以来党的制度建设的基本经验

刘先春 王光明

摘 要：制度建设是管党治党的根本之策，是全面从严治党的重要保证。改革开放40年党的制度建设历程给我们留下了弥足珍贵的经验，主要是：坚持以党章为根本遵循，构建系统完备的党内法规制度体系；维护制度权威，强化制度执行；注重思想建党和制度治党同向发力；把制度建设贯穿党的建设全过程。系统总结改革开放以来党的制度建设的基本经验，对于贯彻新时代党的建设的总要求，推动全面从严治党向纵深发展，具有重要的现实意义。

关键词：改革开放；党的制度建设；基本经验

中图分类号：D26 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）10-0001-05

制度建设是管党治党的根本之策，贯穿党的建设全过程。改革开放40年来，我们党高度重视和不断加强党的制度建设，基本形成了适应管党治党需要的制度体系。系统总结改革开放以来加强党的制度建设的基本经验，对于贯彻新时代党的建设总要求，推动全面从严治党向纵深发展，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，具有重要意义。

一、制度建设是管党治党的根本之策

改革开放以来，党的建设实现了由注重“政治号召”“搞运动”到加强制度建设的转变。在加强党的制度建设的实践进程中，我们党将制度建设作为管党治党的根本之策和长远之策，不断深化对党的制度建设重要性的认识。

首先，制度建设是党的建设的重要组成部分。将制度建设纳入党的建设总体布局，是对党的建设历史经验的系统总结，标志着我们党对党的建设规律的认识达到新高度。党的十一届三中全会明确提出了健全党内法规的任务，拉开了新时期党的制度建设的序幕。十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》提出，统筹推进思想教育、制度建设、组织建设来加强党的建设；努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度。党的十三大进一步提出“党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”①，实现了对党的制度建设重要性认识质的飞跃，表明我们党将制度建设提升到新的高度，标志着党的制度建设进入了新阶段。随后，我们党强调通过完善党的代表大会制度，废除干部终身制等具体举措，把党建设成坚强的领导核心。党的十六大报告明确提出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”②这一论述表明：制度建设被正式纳入党的建设的总体布局之中，制度建设进入深化发展的新阶段。党的十八大以来，党的制度建设步伐加快，特别是中央制定出台了一系列党内法规，形成了新时代加强党的制度建设的“四梁八柱”。党的十九大作出的把制度建设贯穿党的建设全过程的重大战略部署，是为适应新时代党的建设面临的新情况和新问题而作出的重大理论创新，彰显了党的制度建设历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的内在统一。

其次，制度建设是党的建设的重要保证。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小

平提出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”③他深刻总结了以往的经验教训，主张以制度建设为抓手，切实加强党的建设。党的十八大以来，在全面从严治党的实践中，我们党始终坚持问题导向和目标导向相统一，针对新形势下党面临的“四大考验”和“四种危险”以及党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题，先后制定并完善了一系列党内法规制度，推动管党治党由“宽松软”走向“严紧硬”，不断提高党的建设质量。

再次，党的制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。推进国家治理体系和治理能力现代化亟须提高党的执政能力和领导水平，这就要求我们党必须不断加强党的制度建设。党的十九届三中全会提出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”④深化党和国家机构改革是适应新时代中国特色社会主义发展要求、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，囊括了完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构、推进机构编制法定化等主要内容。归根结底，党和国家机构改革就是对党的领导制度的发展与完善。完善党的领导制度作为提高党的执政能力和领导水平的重要举措，为坚持和加强党的全面领导，推动国家现代化进程提供强力制度支撑。

二、以党章为根本遵循，健全党内法规制度体系

以党章为根本，以民主集中制为核心，健全党内法规制度体系，是党的制度建设的一条最为宝贵的经验。党的十九大提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”⑤，确立了新时代党内法规制度建设的目标和任务。改革开放以来，我们党注重不断解决新问题、总结新经验，明晰了制度建设的基本遵循，重视实现党内法规制度的相互衔接和协调统一，推进构建系统完备的党内法规制度体系。

将党章作为制度建设的根本依据，是改革开放以来党的制度建设的根本价值遵循，这是由党章的地位决定的。第一，“党章是最根本的党规党法”⑥，党章集中体现了党的性质和宗旨、党的指导思想、重要主张，对党员的权利和义务、党的制度和各级党组织的行為规范、党的各级领导干部的基本条件、党的纪律作出了明确规定。第二，党章是管党治党的总章程。党章作为立党管党治党的总章程，是立党之本和全党必须遵守的总规矩，明确了党员个体和党组织活动应遵循的根本要求。党章明确规定了党的制度建设的范式和具体要求，偏离了党章这一根本，党的制度建设就会成为无源之水、无本之木。习近平总书记明确提出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”⑦将党章作为制度建设的根本依据，既是尊崇党章、维护党章权威的具体表现，也为党的制度建设确立了科学指导和根本遵循。

以党章为基础，构建系统完备的党内法规制度体系，是党的制度建设的目标指向。改革开放以来，党内法规制度建设不断取得新成效。特别是党的十八大以后，我们党强化顶层设计，党内法规制度建设的步伐明显加快。近年来，中央先后制定出台了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《纲要》）和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》）。《条例》是党内“立法法”，从整体上规范中国共产党党内法规制定工作；《纲要》和《规划》是加强党内法规制度建设的具体细则，详细擘画了党内法规制度建设的指导思想、基本要求及推进路径。三者既一脉相承又与时俱进，旨在通过科学编制，统筹推进党内法规制度建设。

在制定出台一系列党内法规的同时，我们党注重提高制度的针对性和可操作性，确保党内法规制度务实管用。改革开放以来，党的制度建设始终与管党治党实践相互贯通、有机统一，为推动制度治党的常态化、长效化提供了强力支撑。实践表明：坚持党要管党、从严治党，必须“建立一套比较完善的便利、管用、有约束力的机制”⑧。党内法规制度的针对性和可操作性是发挥制度效用的前提和基础，也是确保制度务实管用的关键。习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”⑨特别是党的十八大以来，我们党遵照严谨规范、有效管用的基本要求，立足于法周延、于事简便的原则制定实践急需的党内法规制度，不断补齐制度短板。同时，加强对已有党内法规制度的配套建设，不断完善相应的配套专项制度，确保党内法规制度具有针对性、指导性和可操作性。

立足管党治党实践，推动党内法规制度建设与时俱进。党的制度建设不是一劳永逸、固化不前的。坚持立改废释并举，是不断提高党内法规质量、推动党内法规建设始终随着实践的发展而不断向前推进的重要举措。一是及时制定实践急需的党内法规。随着世情国情党情的深刻复杂变化，新情况新问题在党内层出不穷。为此，我们党坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，不断研究新情况、解决新问题、总结新经验，及时制定出台管党治党急需的党内法规，补齐制度短板。2017年11月颁布实施的《中国共产党党务公开条例（试行）》，就是根据推动全面从严治党向纵深发展、提高党的执政能力和领导水平的现实需要而制定出台的。二是完善已有的党内法规。随着实践的发展，既有的法规凸显出不适应新实践新要求的困境，无法完全解决党面临的新情况新问题。因此，我们党坚持及时修改同实践要求不相适应的党内法规，促使其重新焕发生机活力。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》就是根据党面临的新形势和新任务，在《中国共产党党内监督条例（试行）》的基础上修订而来的。三是废止不适应的法规制度。通过集中清理工作，利用废止、宣布失效等手段处理与实践要求不相适应、无法满足新形势需要的党内法规制度。党的十八大以后，我们党首次对党内法规进行了集中清理。通过集中清理工作，我们党对自身的法规制度摸清了“家底”、做到了“心中有数”，有效解决了党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。

三、维护制度权威，强化制度执行

提高制度执行力既是制度建设的必然要求，也是检验制度效用的重要标准。改革开放以来，我们党高度重视和切实解决制度执行力不足的问题，注重维护制度的权威性和严肃性，不断提高制度的执行力。这些实际做法启示我们：加强党的制度建设，必须坚决维护制度权威，做到“有法必依”，确保制度在实践中不折不扣地执行。

首先，制度的生命力在于执行。制度的效用取决于制度执行力，其价值只有在执行的过程中才能够得到彰显。制度只有得到真正执行和贯彻，才能实现“良法善治”之目的。反之，再好的制度如果仅仅流于形式，只写在纸上、贴在墙上、说在嘴上，不去执行和使用，就会成为“稻草人”和“纸老虎”，不仅不会产生制度效用、彰显制度价值，反而会损害法规制度的公信力。习近平总书记反复强调：“要加大贯彻执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。”⑩

其次，维护制度的权威性是提高制度执行力的内在要求。维护制度的权威性，就是使党内法规制度切实成为不可逾越的“红线”和不可触碰的“底线”，令党员心有所畏、言有所戒、行有所止。一是维护党章权威。“党员在党章和党纪面前人人平等。”B11党章是全党必须遵循的总章程，严格遵守党章是每个共产党员的义务，也是维护制度权威性的具体表现。二是旗帜鲜明反对特权。“制度面前没有特权、制度约束没有例外。”B12维护制度的权威性必须突出制度面前没有特权的刚性约束。领导干部特别是高级领导干部要带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，这既是衡量制度权威性的“试金石”，也是增强制度权威性的关键点。改革开放以来，中央领导人多次强调，领导干部尤其是党的高级领导干部必须自觉遵守党章党规、党的政治纪律和政治规矩，率先垂范、以身作则，坚决抵制特权思想，不搞特殊化。三是严明党的纪律。“在党的纪律面前人人平等，任何人违犯党的纪律，都必须给以应有的处理。”B13严明党的纪律既是彻底解决搞特权和违法乱纪问题的关键所在，也是维护制度权威性的根本要求。

再次，实现党内法规同国家法律的衔接和协调是提高制度执行力的保障。实现党内法规与国家法律的衔接和协调，既为党内法规提供了“合法性”基础，也为提高党内法规的执行力提供了法治保障。邓小平指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”B14党内法规与国家法律之间具有价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性B15，既是管党治党的重要依据，也是维护法律权威、推动法律实施的重要保障。党的十二大明确将“党应当在宪法和法律的范围内活动”写入党章。此后，党的历次代表大会都反复强调这一重要观点，并对其内涵和外延进行延拓性发展。从本质上看，“党应当在宪法和法律的范围内活动”这一观点内蕴了党内法规与国家法律相协调的基本原则。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》指出，做好党内法规制定工作必须遵循“宪法为上、党章为本”的基本原则，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。党的十八届四中全会明确提出了“党内法规同国家法律的衔接和协调”的科学论断，明确了新时代统筹推进依法治国和依规治党的着力点和推进路向。实现两者的衔接和协调，一方面，能够提高党內法规的执行力和权威性，为全面从严管党治党提供法治保障；另一方面，要求广大党员干部自觉树立制度意识和党纪严于国法的观念，以更高的标准要求自己，切实发挥共产党员的先锋模范作用，推动全面依法治国的实践进程。

四、思想建党和制度治党同向发力

改革开放以来，我们党高度重视发挥思想建设与制度建设的合力，将思想建党和制度治党相结合，实现两者同时发力、同向发力。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调，要坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党，既要靠教育也要靠制度。他在党的十九大上进一步指出，坚持全面从严治党必须“把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力”B16，这些论断是我们党总结党建历史经验得出的科学结论。

首先，思想建党是基础。注重思想建党是马克思主义政党的本质特征和根本要求，更是中国共产党的看家本领和政治优势。思想建设是党的基础性建设，加强思想建设是永葆共产党人的初心和政治本色的關键，为推动全党更加自觉地担负起新时代党的历史使命固本培元。邓小平强调：“一定要把思想政治工作放在非常重要的地位，切实认真做好，不能放松。”B17习近平总书记指出：“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。”B1840年来，我们党坚持问题导向和目标导向相统一，着眼于思想建设的极端重要性，反复强调把思想建设摆在重要位置。通过不断加强理想信念教育，从严拧紧思想“总开关”，筑牢了共产党人的精神堤坝，提高了党的凝聚力、向心力、战斗力。

其次，制度治党是关键。加强党的制度建设的价值归宿在于发挥制度效用、彰显制度价值，使制度成为管党治党的利器。制度建设对推进党的各项建设具有引领和保障功能，为建设新的伟大工程提供制度保障。邓小平指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”B19胡锦涛强调：“必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”B20党的十八大以来，习近平总书记对制度治党提出了一系列重要思想，作出了一系列重要论述。在实践中，我们党出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等50多部党内法规，制度治党进入“快车道”，为推进党的建设新的伟大工程提供了重要的政治保证。

再次，思想建党和制度治党深度融合、有机统一。加强思想教育需要落实制度规定，没有制度保障的思想教育只能沦为简单的道德说教；落实制度治党也需要加强思想教育，没有正确思想引导的制度也只能演化为无意识的约束工具。实现思想建党和制度治党同频共振、同向发力，就是把思想建党的优势和传统植根于制度建设之中，在制度建设中进一步彰显思想建党的优势，使加强制度治党的过程同加强思想建党的过程有机贯通。这既是对改革开放以来党的建设历史经验的科学总结，又是新时代推进全面从严治党向纵深发展的重要保证。思想建党和制度治党犹如车之双轮、鸟之两翼，只有将两者紧密结合，实现同向发力、同时发力，才能够不断提高党的建设质量，把我们党建设成为朝气蓬勃的马克思主义执政党。

五、制度建设贯穿党的建设全过程

党的十九大报告提出，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”B21，这一表述反映了新时代党的建设的总体布局。制度建设贯穿党的建设的全过程，既是对改革开放以来党的制度建设经验的系统总结，也是基于新时代党的建设面临的新形势和新任务而做出的重大理论创新，明确了新时代党的制度建设的着力点和推进路径。

首先，制度建设贯穿党的建设全过程，厘清了制度建设与党的其他方面建设的关系。制度建设与党的政治、思想、纪律等建设联系紧密、相辅相成、相得益彰，共同构成了党的建设的科学有机整体。一方面，制度建设引领和保障党的各项建设，为加强党的其他方面的建设提供制度支撑，推动党的其他方面的建设制度化。缺少了制度建设的支撑，党的其他方面建设的长效机制便无法形成，党的建设的系统性、整体性便会受到影响。另一方面，党的其他方面的建设是制度建设的载体，脱离了党的政治、思想、纪律建设等具体场域，党的制度建设就失去生成空间，制度建设的实践就无从谈起。制度建设脱离实践场域，就会异化为无意识的约束工具，成为“空架子”。

其次，制度建设贯穿党的建设全过程，推动党的建设各个组成部分形成结构性耦合。制度建设既是推动党的各方位、各领域建设制度化的重要保障，又是党的建设各个组成部分融会贯通的重要纽带，推动党的建设各个组成部分同频共振。脱离了制度建设这一重要纽带，党的建设各个组成部分便会呈现出割裂状态，无法形成科学有机的整体。制度建设贯穿党的建设全过程是推动党的各方位、各领域建设形成合力的前提和基础，为推动其有效衔接和协调统一提供了制度支撑和内在保障。

再次，制度建设贯穿党的建设全过程，明确了新时代加强党的制度建设的推进路径。制度建设贯穿党的建设全过程，要解决好党的制度建设质量这一首要问题。新时代加强党的制度建设，一是坚持正确政治方向。把党的政治建设摆在首位，发挥政治建设在制度建设过程中的统领作用，引导全党牢固树立“四个意识”，坚持和完善加强党的全面领导的制度，充分发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，为推动新时代制度管党治党常态化、长效化提供制度保障。二是坚持以科学的理论为引领。习近平新时代中国特色社会主义思想深刻回答了新时代“建设什么样的党，怎样建设党”的历史课题，对于加强党的制度建设提出了“思想建党和制度治党同向发力”“形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”等具体要求，明晰了新时代加强党的制度建设的着力点和具体路径。三是坚持问题导向和目标导向相统一。坚持以人民为中心的发展思想，切实解决群众反映突出，以及党内存在的弱化党的领导等问题，及时出台实践急需的党内法规制度，补齐制度短板；不断健全基础主干党内法规和完善相应的配套专项制度，提高党内法规的系统性、整体性、协调性。

注释

①《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第59页。

②⑧《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年，第568—569、177页。

③⑥B11B14B17B19《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第333、147、332、147、342、328页。

④《中共十九届三中全会在京举行》，《人民日报》2018年3月1日。

⑤B16B21《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2017年，第21、21、47页。

⑦习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日。

⑨《十八大以來重要文献选编》（中），中央文献出版社，2016年，第95页。

⑩《加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放——习近平主持中共中央政治局第二十四次集体学习并发表讲话》，《人民日报》2015年6月28日。

B12B20《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社，2016年，第534、533页。

B13《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006年，第250—251页。

B15付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。

B18《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社，2014年，第15页。

责任编辑：浩 淼 文 刀

The Basic Experience of the CPC′s Institutional Construction since the Reform and Opening-up

Liu Xianchun Wang Guangming

Abstract：The system construction is the fundamental policy for governing the party and is an important guarantee for managing the party in an all-round and strict way. Forty years of reform and opening-up process of the party′s system construction has left us valuable experience， mainly as follows： adhere to the Party Constitution as the fundamental to build a complete system of inner-party laws and regulation；maintain the authority of the system； strengthen the implementation of the system； pay attention to the ideological party building and the system management of the party and make the system construction run through the whole process of the party building. The systematic summary of the basic experience of the party′s system construction since the reform and opening-up has important practical significance for carrying out the general requirements of the party′s construction in the new era and promoting the comprehensive and strict administration of the party to the depth.

Key words：reform and opening-up； CPC′s institutional construction； basic experience