构建生态文明建设的联动和长效工作机制

李宏伟

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。五年来，生态文明建设取得显著成效。但毋庸讳言，当前生态文明建设中仍存在不少问题，既有历史上遗留下来的体制机制障碍，也有因现代化进程中人民对优美环境诉求日益提高与现阶段环境污染严重，生态产品稀缺导致的人与自然、人与人之间的矛盾。特别是自然资源管理体制中问题更为突出。当前亟待建立统一协调、高效运行的生态文明建设制度体系，构建建设生态文明的联动和长效工作机制。

一、我国自然资源管理体制中存在的主要问题

十九大之前我国的自然管理体制呈现出横向适度分离、纵向相对统一的特点。即土地、森林、水等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门对职责范围内的自然资源实行资产管理、用途管制等相统一的管理模式，中央与地方实行分级管理。这样的管理体制存在以下突出问题。

（一）产权不清、自然资源资产所有者缺位

根据宪法以及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或托管，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。国有自然资源名义上是国家所有，即全民所有，但实际上多是地方政府在行使其辖域内的国有自然资源所有权，从而演变为事实上的分级所有制，即各地区所有。而从现行法律来看，中央与地方之间的产权制度是缺失的。地方没有产权，反而拥有各项所有权权能，导致国家所有权虚置。地方在没有土地产权的情况下，却获取了土地出让收益。实践证明，自然资源产权主体越多，在处理资源环境问题时协调成本就越高。

（二）自然资源管理的系统性不强

山水林田湖草是一个生命共同体，具有整体性、系统性等特点。原有的管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理，人为地割裂了自然资源之间的有机联系，同时协调机制不够健全，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，顾此失彼，容易造成生态的系统性破坏。

（三）许多地方重开发轻保护

由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理，个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。此外，由于自然资源管理部门兼具资产管理、行业管理、监督管理等多重职能，在自然资源开发与保护工作中，既是“运动员”又是“裁判员”，当管理目标出现冲突时，容易出现监管失灵及重开发轻保护的问题。为了当地经济利益，各地不惜代价竞相开发，造成了公地悲剧。这种制度缺失叠加到传统工业化模式之上，对生态环境的破坏就会产生“乘数效应”。

（四）多个部门职责交叉问题难以有效解决

在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉。例如，农业、水利、林业、环保等部门从各自角度对同一自然资源分别进行监测，监测点位重合，重复建设、资源浪费、政出多门。此外，实际工作中，多个部门分别拟订城乡规划、区域规划、主体功能区规划和土地规划等，而这些规划之间衔接不够，使得一些规划难以真正落地。在环保督查中发现，2014年10月，在国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，甘肃省国土资源厅仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权，性质恶劣；甘肃省发改委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目；甘肃省环境保护厅不仅没有加强对有关部门工作的指导、监督，反而在保护区划界确定后仍违法违规审批或验收项目。祁连山长期以来的生态问题不仅是多头管理导致的问题，更是监管不力、督查萎靡的结果。地方环境监管部门形同虚设，不仅没有发挥其监督的作用，反而成为破坏生态环境的帮凶。

我国生态保护和自然资源管理中存在的这些问题，从根本上是由于产权关系没有得到清晰界定造成的。祁连山生态破坏问题，从根本上来说是由于地方政府违法违规审批采矿探矿权、水电开发权造成的。长期以来，部门领域政出多门、“九龙治水”问题突出。其实九龙治水本身不是问题，而是缺乏工作协同和政策协调，造成资源的内耗、制度成本的上升和治理效果不能如意。

二、建立系统完整的生态文明制度体系

针对我国自然资源管理中长期存在的问题，党的十九大报告指出，要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这为完善我国国有自然资源的产权制度指明了方向。2018年3月通过的国务院机构改革方案中，与生态文明建设密切相关的自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注，这一改革为构建建设生态文明的联动和长效工作机制奠定了良好基础。

（一）细化顶层设计

第一，明确各类行为主体的责权。《方案》指出，要“建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化”。只有在明确了责任主体之后，才能够进行对责任主体的责任界定和计算。

第二，明确我国自然资源资产的类目和数量。《方案》提出，要编制自然资源资产负债表，“制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果”。只有在掌握了国家自然资源资产明细以后，才有依据来计算损害人的责任，从而才有追责的依据。

第三，离任审计，终身追责。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时就曾提出：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”对领导干部要实行自然资源资产离任审计，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，并且对领导干部离任后出现重大生态环境损害认定其需要承担责任的，实行终身追责。

第四，建立网络，完善监管。在生态文明建设的过程中，对生态损害的追责固然重要，但追责只能是一种事后的反馈和调节，而减少事故的发生，即事前预防更应当成为制度建设的首要目标，因此对监管网络的建设和完善就显得尤为重要。

要建设完善的监管网络，首先就要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”，其次，要“构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题”。

（二）健全协调机制

近年全国范围推动的河长制是各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新。它明确了总河长、市、县级河长、乡镇（街道）河长、村级河长等各层级河长的职责，可进一步落实地方党委、政府对河湖管理保护的主体责任，加强了各部门的联动，构建起责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障，可有效解决涉水管理职能分散、交叉的不足，形成河湖管理保护的合力。实践证明，这一制度可以充分发挥党政领导的协调作用，保障各相关部门和领域推进生态文明建设的成效。

（三）完善问责制度

深化生态文明体制改革，关键是要发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发、利用、保护行为，让保护者受益、让损害者受罚。

中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，创造性地提出“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等，表明了中央在加强生态建设方面的决心和信心，释放出明确的政策信号和制度导向，就是要抓住“关键环节”“关键人”，把生态政绩考核纳入干部考核管理体系中去，并且逐渐健全为制度化安排。