加强PPP模式法治建设防范地方政府财政风险

_张继峰

政府和社会资本合作（PPP）模式，是我国基础设施和公共服务供给侧结构性改革的重要组成部分。2014年以来，PPP模式在我国取得长足进展，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用，也促进了政府治理体系的完善和治理能力的提升。但是，随着PPP模式向纵深推进，一些问题也随之浮出水面，有些问题甚至带来地方政府财政风险，亟待通过加强PPP模式法治建设予以解决。

一、PPP模式乱象危及地方政府财政安全

（一）有些地方推出大量PPP项目，导致政府支出责任激增

部分地方政府认为PPP项目是社会资本负责建设、运营的项目，政府不控股、不负责融资，因而不会增加政府债务。于是不顾当地实际，盲目多上项目、上大项目，加大了政府支出责任。实际上，由于PPP项目的回报方式多为“政府付费”或“可行性缺口补助”，政府负有付费或补助义务，因此本质上仍属于政府投资。尽管政府付费、缺口补助不是严格意义上的债务，但无疑会增加政府未来的支出责任。PPP模式可以平滑财政支出，但不能免除政府支出责任。

（二）为政绩盲目上马PPP项目，加大财政风险

目前，基础设施建设项目的核准权下放到了地方政府，地方政府自己核准，自己决定是否上、上多大、上多少项目。核准权下放，是“放管服”改革的突出体现。“放管服”的政策导向毋庸置疑，但是，投资分为政府投资（非市场化投资）和民间投资（市场化投资），“放管服”应该主要针对民间投资，让市场在资源配置中起决定性作用；而PPP项目的本质是政府投资，由于地方政府的“GDP冲动”和“政绩冲动”，利用PPP模式，花未来的钱做眼前的政绩，对本届政府来说“有百利而无一害”。有些地方政府盲目上马大型PPP项目、产业园区、特色小镇项目，项目回报方式基本都是“政府付费”或“可行性缺口补助”，寅吃卯粮，让财政最终“兜底”。

（三）人为“泛化”PPP模式，致使很多项目“混入”PPP，让财政“埋单”

有些地方政府受某些社会资本引导，刻意用PPP模式“包装”项目，可谓花样繁多：有的包装一些经营类基建项目，如商业地产开发、招商引资项目；有的包装一些远超当地经济发展和生活水平的项目，如某贫困县总人口只有五六十万，却建一座能容纳20万人的体育场；有的地方为满足某些特定人群需要而包装项目，如以文化中心的名义建地方政府办公大楼；还有的打着“产业新城”“特色小镇”的旗号，打包一定区域内所有基础设施，包装成一个PPP项目。如此种种“包装”出来的项目都有一个共同目的：以PPP模式让财政最终“埋单”。这些项目不仅造成了巨大浪费，还会使地方政府面临较大的债务风险，甚至有些“造城运动”项目已经危害到地方政府的管理，如有些“产业新城”项目的中标社会资本要求其“新城”范围内所有的土地、基础设施规划、建设都要征得其同意。

（四）变相突破“10%红线”，财政风险被掩盖

为控制PPP项目中的地方财政支出责任，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号）规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”但实践中，政府基建类投资带来的政府支出责任并未得到有效控制，“10%红线”屡屡被突破：有些地方人为放大“10%红线”，在预测未来一般性公共预算支出时，过度乐观计算，例如年均增长30%且连续增长30年；或者拉长年限，将PPP项目的期限拉长到50年甚至更长；有些地方将没有“10%红线”约束的政府性基金（主要是土地出让收入）全部安排用于支付PPP项目；有些地方政府一次性推出几个大项目，就把未来30年的全部支付责任用完；还有些地方政府不顾国计民生，推出很多形象工程、面子工程、奢侈工程，迅速占据了“10%”，而未来的民生工程却“无米下锅”。

上述问题，最终都指向地方政府对基建项目的支付责任，其背后是地方政府面临的债务风险加大，进而危及国家金融安全。习近平总书记在2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上明确指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。对于PPP模式存在的上述问题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置。

二、对策举措

PPP模式尽管存在一些问题，但也不宜一刀切全面刹车。对待PPP模式，应该立法优先，有法可依；管放结合，有保有压。

（一）加快PPP模式立法进程，改变PPP无法可依的局面

目前，PPP模式尚无任何法律、行政法规予以规范，仅有一部部门规章，即国家发改委2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其余均为规范性文件、政策制度。“政策”本身具有不稳定性，政策的“与时俱进”使得民营资本参与PPP项目十分谨慎，导致“公私合作”被戏称为“公公合作”。从2016年1月财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》，到2017年7月国务院法制办的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），国务院一直在尝试加快PPP模式法治化进程。但目前来看，每年上万亿投资规模的PPP项目无法可依，对政府、对社会资本来说都面临很大风险。因此，建议加快《条例》起草出台进程，制订立法进度表，促成“PPP基本法”尽早出台。

《条例》作为PPP“根本大法”，建议宜粗不宜细，宜原则不予具体。对于PPP目前存在的理念问题和根本问题应予以明确。这些问题包括：第一，明确发展改革部门与财政部门在PPP事务主管权的分工；第二，理清PPP模式与其他模式的边界，例如PPP与政府购买服务、PPP与特许经营，等等；第三，确立PPP模式需要遵循的基本法律原则，最少应包括平等原则、公开原则、诚信原则、信赖利益保护原则等；第四，明确PPP争议解决的法律适用，哪些情况应适用民事争议解决机制，哪些应适用于行政争议解决机制；第五，梳理并明确《条例》与其他法律、法规有关PPP模式适用和衔接问题，例如PPP与土地制度、PPP与税收制度、PPP与招投标制度的衔接和冲突解决机制，等等。

（二）建立政府基建投资项目准入监管体系，加强对项目的准入监管

PPP项目的本质特征仍是政府投资，政府投资一定会增加政府支出责任，其中必然涉及财政支出或政府债务，进而影响到财政风险和金融安全。因此，项目该不该投，该投哪些，若该投，先投哪些，都应法治化，应该有健全的准入监管体系加以规范，而不能任由地方领导主观意志决定动辄上百亿的项目。不仅PPP项目应受到监管，所有的政府基建项目投资都应如此。

政府基建投资项目准入监管体系，应分为规则监管和层级监管两个方面：一是规则监管。包括准入规则、规模规则、顺序规则等。规则内容主要包括：如果需要增加政府支出责任，哪些类项目可以上，哪些类不能上；如果项目可以上，就所在地方经济发展水平，该上多大规模；多个项目同时推出时，优先顺序应如何，等等。监管规则作为PPP法治化的重要组成部分，用以指导“层级监管”中的中央、省级政府对项目的核准。二是层级监管。PPP和其他政府基建项目，不能靠地方政府自身“核准”，也不能靠市场规律“优胜劣汰”，而是应该按照上述既定规则，由中央政府或省级政府分级监管。但依据“自己不能监管自己”和有效监管原则，建议：一是所有政府项目不能由所在地地方政府核准；二是为实现有效监管，一方面实行“跨级核准”，即具有核准权的政府仅为中央政府和省级地方政府，地级市以上（含地级市）项目均由中央政府核准，区县级项目由省级地方政府核准，不再下放到省级以下政府；三是上述“监管规则”尽量合理、全面，能够覆盖多数情况，核准尽量减少主观意志和自由裁量权，防止人为干预和权力寻租。

（三）坚持“保增长、调结构、惠民生”的指导思想

对所有政府基建投资项目都应当做到以下三点。一是一视同仁，统一管理。对于基础设施和公共服务项目，无论采取何种模式（包括PPP、政府购买服务、委托代建、政府产业基金等），只要涉及政府支付义务，都按“政府资本性支出”统筹规范，纳入“准入监管体系”，统一管理，确保政府债务、政府支付责任可测、可控。二是总量控制，红线监管。对于拟投资建设的政府负有支付义务的基建项目，根据地方财力指标，设定政府支付责任的总量控制红线，包括PPP红线（一般性公共预算支出和政府性基金都要设置红线），以及其他非PPP红线（例如PPP不超过“10%”，其他非PPP不超过“20%”），为政府支付责任设置“天花板”。三是民生优先，有保有压。地方政府推出的政府负有支付义务的基建项目，应有先后顺序：贫困落后地区的PPP项目，各级政府应确保全力、优先支持；关系国计民生、为最广大人民群众受益的PPP项目，须优先推出，确保支付；对于投资量较大的地铁、轻轨，及文化中心、体育中心、产业园区等项目，要严格进行必要性评估和审核，确需建设的，严格控制其建设内容、总投规模。严格禁止利用PPP模式搞形象工程、面子工程、奢侈工程。