违法注销矿证案例解析

刘占国｜文

案情概要

2010年4月20日，内蒙古自治区国土资源厅（以下简称“内蒙古省厅”）根据兴和县兴隆石墨矿（以下简称“兴隆石墨矿”）的申请，给其颁发了兴和县白红沟铁矿采矿许可证，采矿权证号：C1500002010042110061598，有效期限为叁年，自2010年4月20日至2013年4月19日。2011年7月25日，兴隆石墨矿的合伙人谢某等人采取欺骗手段，与梁某签订了《兴和县兴隆石墨矿股权转让合同》，约定将兴隆石墨矿名下的财产全部转让给梁某，梁某为此支付转让金额共计2900万元。随后，梁某得知转让矿权属于被整合矿权且不能转让，在追讨转让款项的过程中发现兴隆石墨矿所持有的上述采矿许可证在申请之时，涉嫌材料造假。就该造假行为，梁某多次向内蒙古省厅进行实名举报，并要求撤销该采矿许可证。同时，中央电视台东方时空栏目对该造假行为进行过两次专题报道。但是，内蒙古省厅一直置之不理，怠于履行法定职责。2015年9月11日，内蒙古自治区鄂温克族自治旗人民法院作出刑事判决书，以杜某伪造事业单位印章罪判处有期徒刑两年，该判决书在查明事实部分认定杜某私刻公章编造包括《内蒙古自治区兴和县白红沟矿区铁矿详查报告》《内蒙古自治区兴和县白红沟矿区铁矿详查合同书》《内蒙古自治区兴和县白红沟矿区铁矿详查设计书》《兴隆石墨矿项目完成报告》等在内的多个地质报告，该判决书已生效。梁某于2017年1月8日通过申请政府信息公开的方式，得知内蒙古省厅于2015年10月14日作出注销公告，以过期未延续为由，将兴和县白红沟铁矿采矿许可证予以公告注销。梁某认为内蒙古省厅的注销行为涉嫌故意隐瞒违法事实，程序违法，怠于履行行政监督职权，已经严重侵害了梁某的合法权益。遂就内蒙古省厅的注销行为，向国土资源部提出行政复议申请。国土资源部于2017年4月14日作出行政复议决定书，认为内蒙古省厅于做出的注销公告，仅从自然状态确定该采矿权废止，未对其法律状态进行认定，属于认定事实不清、适用依据错误。遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目的规定，决定：撤销内蒙古省厅2015年10月14日作出的对兴和县白红沟铁矿采矿权注销公告，在法定期限内重新做出行政行为。

分析

本案存在以下三个争议焦点：第一，申请人主体资格问题；第二，复议期限问题；第三，注销行为的合法性问题。其中前两项属于程序性问题，后一项属于实体性问题。

1.申请人主体资格问题

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依法申请行政复议”。结合本案，梁某通过股权转让的方式获得兴和县白红沟铁矿的实际经营权之后，行政机关就该矿采矿许可证的任何行政行为即与梁某之间存在利害关系。故2015年10月14日，内蒙古省厅公告注销该矿许可证的行为影响到了梁某的合法权益，梁某有权作为申请人提出行政复议申请。

2.提出复议申请期限

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。复议法中对于复议申请期限的规定比较笼统，在实践中存在很多问题。特别是一些行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人法定救济途径的情况下，如何起算复议申请期限的问题，在复议法及实施条例中均未明确。而现实中行政相对人因为不知道法定救济途径而导致丧失诉权的情况也是大量存在。为了解决这一问题，北京市高级人民法院在《关于印发〈北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答〉的通知》（京高法发(2006)212号）第12条规定：“在判断复议申请人是否超过复议申请期限时，人民法院可以参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，审查当事人申请复议是否超过法定履行复议期限”。参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条 “行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”以及第四十二条“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，复议申请期限根据情况不同，已不仅仅是《行政复议法》规定自知道该具体行政行为之日起六十日的保护期限了。

结合本案情况，虽然内蒙古省厅于2015年10月14日在其官网上发布注销公告，但是该注销公告上未告知诉权及起诉期限，因此应当参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，计算行政复议申请期限。即梁某于2017年10月14日之前提出行政复议申请，均未超过法定申请期限。

3.注销行为合法性问题

解决程序问题后，我们再来分析本案的实体问题，即内蒙古省厅作出注销公告的行为是否符合法律规定。本案中，内蒙古省厅认为白红沟铁矿采矿许可证到期后未按规定申请延续，故依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条及《矿产资源开采登记管理办法》第七条之规定，以已过期为由予以公告注销。透过表象看本质，本案的关键点在于：在内蒙古省厅明知白红沟铁矿采矿许可证申请材料造假的情况下，以已超期为由作出注销采矿许可证的公告是否合法？我们认为，判断一个行政行为的合法性问题，不能仅从其适用的法律法规依据以及程序上予以分析。还应当结合与该行政行为相关的事实进行综合分析判断。本案中，对于该采矿许可证申请材料造假的问题，梁某自2013年开始就一直向相关部门进行举报，包括内蒙古省厅，直至造假行为经由人民法院生效判决进行认定。内蒙古省厅在明知存在造假行为的情况下，还是以超期为由注销该采矿许可证，对于该证的合法性问题未进行确认和行政处理，明显是在规避其违法行政的责任。“假材料办出真矿证”导致因该造假行为引发的后续刑事程序和民事程序均无法进展。因此，内蒙古省厅作出本案采矿权注销公告，仅从自然状态确定该采矿权废止，未对其法律性质进行认定，属于认定事实不清，适用法律法规依据错误。

综上，本案的起因是由于内蒙古省厅怠于履行其监管职权，在梁某进行举报后未能及时启动行政调查及处理程序。随后又在法院认定材料造假的情形下，为了规避自身行政不作为的风险，而径行作出注销公告，导致因材料造假而取得的采矿许可证合法性问题未得到真正解决。从而影响了梁某通过民事及刑事程序追究相关责任人法律责任及获得赔偿的权利。通过本案复议程序，对内蒙古省厅的违法行政行为予以纠正，使梁某的后续维权程序有理有据，解决实际问题。